文/中國經濟50人論壇成員 韓俊

　　與貧困地區和貧困人口的發展需求相比，扶貧投入仍顯不足。各類涉及扶貧的政策和資金，來源和渠道很多，分別由不同部門下達和管理，政策目標和資金方向互不相同，各部門掌握的資金都是按各自規劃分配使用，普遍存在分散、細碎、撒胡椒面的現象。

　　《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出了做好脫貧攻堅工作的新要求和一系列重大政策舉措。這里，就其中幾個問題做簡要說明。

　　一、關于脫貧標準和全面小康的關系問題

　　小康不小康，關鍵看老鄉，核心在仍處于貧困中的老鄉能不能脫貧。在實施脫貧攻堅中，制定大致能夠反映到2020年全面建成小康社會要求的脫貧標準至關重要。

　　實施扶貧開發戰略以來，我國扶貧標準的制定和調整可分為以下三個階段：

　　第一階段：1986年，我國第一次制定扶貧標準。這個標準采用恩格爾系數法，以每人每日2100大卡熱量的最低營養需求為基準，再根據最低收入人群的消費結構來進行測算。由此測算1986年扶貧標準為1985年農民人均純收入206元，對應的貧困人口數為1.25億。

　　第二階段：2001年，為了制定《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，國家調整了扶貧標準。一是保留了1986年制定的扶貧標準，隨著消費價格指數的變化調整為625元。二是增加了低收入標準。在食品需求的基礎上，計算了部分非食品消費需求，將2000年農民人均純收入865元確定為低收入標準。當年低于這個標準的人口為9422.8萬人，是國家扶貧開發工作對象。2008年，國家將低收入標準明確為國家扶貧標準，現價是2008年農民人均純收入1196元，對應的4007萬人為國家扶貧開發工作對象。

　　第三階段：2011年，為制定《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，在綜合考慮經濟發展水平、貧困人口解決溫飽并適度發展的要求以及政府財力的基礎上，將農民人均生活水平2300元（2010年不變價）作為新的扶貧標準，新的貧困標準比2008年的標準提高了92.3%。根據2300元的新標準，2010年的貧困人口擴大到了16567萬人，占農村總人口的17.2%。當時，有14個省份根據當地實際制定了高于國家扶貧標準的地方扶貧標準，主要集中在東部省份。

　　現行的扶貧標準能不能堅持到2020年？關鍵是怎么正確理解全面小康的含義。“久困于窮，冀以小康”。全面小康可以有較多物質、精神等方面的內涵，但對于普通貧困群眾而言，全面小康是脫貧后的生活，其基本內涵是指一種能安穩度日的比較寬裕的經濟狀態，“不愁吃、不愁穿”，“義務教育、基本醫療和住房安全有保障”符合普通貧困百姓對于全面小康的基本預期。

　　根據全國住戶收支調查數據實證驗算，在已有基本住房的情況下，人均生活水平等于每年2800元的貧困標準戶的實際恩格爾系數為53.5% ，人均每天食品消費支出為4.1元。從當年物價水平看，在農村地區大約能每天消費1斤米面、1斤菜、1兩肉，可滿足健康生存需要的熱量和蛋白質需求，做到“吃飽，適當吃好”。

　　國家統計局住戶調查資料也表明，人均生活水平等于每年2800元的貧困標準戶，在食品消費以外的基本生活需求得到較好滿足。其中居住在竹草土坯房中的比例為5.6%，93.3%的戶人均住房面積超過15平方米，96%的戶有彩電，95.9%的戶有手機或電話，7~15歲兒童在校率超過99%，青年中受教育程度在初中以上的人口比重為93.9%，參加新農合和醫療保險的人口比重為98.1%。

　　在文件起草過程中，經與國家統計局共同測算研究，我們認為，現行的國家扶貧標準可以滿足貧困人口維持生存的基本需要，即每人每天攝入2100大卡熱量和60克左右蛋白質的需求，在此基礎上還能保障一定數量的非食品支出。由于國家近年來在城鄉全面實施免費義務教育，在農村全面建立新農合和新農保制度，我國現行貧困標準所代表的實際生活水平大致能夠達到2020年全面建成小康社會所要求的基本水平。中央脫貧攻堅文件明確了“確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧”這一要求。

　　今后5年繼續采用現行扶貧標準，應綜合考慮物價水平和其他因素，逐年更新按現價計算的標準。這是習近平總書記在就《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》起草的有關情況向全會做說明時明確講的。

　　2011年以來，隨著消費價格指數等相關因素的變化，國家統計局逐年更新的國家貧困標準分別為2536元、2625元、2736元、2800元和2855元，相應地貧困人口數量分別降到12238萬、9899萬，8249萬、7017萬和5575萬。在逐年更新扶貧標準時，國家統計局并不是簡單使用全國平均的CPI，而是適當考慮其他因素。

　　例如2011—2014年扶貧標準年均增加125元，年均提高5.43%。2015年的扶貧標準相對2014年僅增加55元，提高了1.96%。習近平總書記在就“十三五”規劃建議起草情況向全會做說明時講，若按每年6%的增長率調整，2020年全國脫貧標準約為人均純收入4000元。中央脫貧攻堅文件并沒有就今后扶貧標準每年增長率做出具體表述，但政策要求是明確的，各地可結合各自實際，考慮消費價格指數的變化和其他方面的實際情況合理更新省級扶貧標準，使脫貧攻堅工作更加完整覆蓋貧困人口。

　　自1991年開始，世界銀行根據全球最貧窮國家的貧困線，制定了以美元表示的國際貧困線，用于監測全球的極端貧困狀況，并根據“購買力平價轉換系數”進行更新。從世界銀行1991年制定第一個國際貧困線（1.01美元）到今年，已經更新了三次。世界銀行于2015年，用2011年購買力平價，對制定1.25美元標準時的15個國家的貧困線的平均數重新計算，得到每人每天1.89美元的國際貧困線，即1.9美元貧困線。

　　世界銀行采用購買力平價計算的人民幣兌美元的換算系數近年大體保持在1：（3.5~3.6）。按此換算系數，我國2014年按現價計算的貧困標準為2800元/人 ? 年，折合為777.78~800美元，每人每天為2.13~2.19美元。因此，按世界銀行的標準，我國的農村貧困線實際上是高于他們提出的每人每天1.9美元的。這一點，世界銀行方面也是認同的。

　　總之，我們現在的扶貧標準，總體上符合我們的國情和承受能力。要正確引導社會心理預期，寧可現在的承諾低一點，未來的實現程度高一點，也不要提過高目標，不要吊高胃口，最后難以實現，失信于民。應加強相關宣傳，盡量減少社會公眾對扶貧標準的誤解。

　　二、關于落實精準扶貧、精準脫貧基本方略問題

　　黨的十八大以來，我們突出強調了實施精準扶貧，這是從問題導向出發，對扶貧思路和政策做出的重要調整和完善。文件對實施精準扶貧方略，健全精準扶貧工作機制，加快貧困人口精準脫貧做出了全面部署。機制指明了方向。精準扶貧是一項復雜的系統工程，有效解決精準扶貧難題，做好精準扶貧工作，關鍵是創新脫貧攻堅工作的體制機制。

　　文件提出了脫貧攻堅工作要實現的“四個創新、四個轉變”：即創新扶貧開發路徑，由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變；創新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統籌集中轉變；創新扶貧開發模式，由偏重“輸血”向注重“造血”轉變；創新扶貧考評體系，由側重考核地區生產總值向主要考核脫貧成效轉變。

　　第一，要抓好精準識別、建檔立卡這個關鍵環節，為打贏脫貧攻堅戰打好基礎。精準扶貧，精確瞄準是首要。最近，社會各界都非常關心這件事，媒體也披露了一些“被扶貧”現象，雖然是個別的，但影響很不好。精準扶貧、精準脫貧，首先是要瞄得準，做到精準識別。底數摸清了，仗才能打贏。

　　當前，我國貧困戶的識別標準是收入標準。在建檔立卡工作中，遇到的問題首先是如何精確統計農戶的收入。建檔立卡的名額是扶貧部門利用統計系統農村住戶抽樣調查估計出的各省和縣貧困發生率基礎上分配的，同時允許各地有10%左右的上浮幅度。名額分解到縣以后，縣級將名額進一步分解到鄉和村，但鄉和村兩級并沒有可靠的收入數據來計算貧困發生率。

　　由于鄉和村兩級沒有能力可靠地進行所有農戶的收入統計，在村一級識別貧困人口，要借助民主評議的方法決定。到2014年年底，全國利用這種方法共識別出8862萬貧困人口。但民主評議的結果可能與收入標準存在較大的差異，導致一部分收入低于貧困線的農戶沒有被確定為建檔立卡貧困戶，而一部分收入高于貧困線的農戶被確定為建檔立卡貧困戶。

　　2015年度諾貝爾經濟學獎得主安格斯-迪頓的主要貢獻就是提出了關于貧困測度的新方法。他認為，使用購買力平價指數，以收入為依據測算貧困人口，在實踐中可信度低，其不確定性是公認的。他認為，使用家庭消費數據來進行貧困測量，相比收入數據，消費數據更有助于準確理解貧困機制。

　　從建檔立卡工作實際看，以收入作為貧困戶的唯一識別標準顯然是脫離實際的，也是不可行的。收入標準很難解決精準問題，一是收入難以算清；二是即使算清了，有的收入高的比收入低的還窮，比如家里要供養大學生、有病人等等。

　　所以，精準扶貧在識別扶貧對象方面，除了收入標準外，還應當有新的、看得見的標準。大家都很清楚，如果到村里去看，貧困是看得出來的，可以根據現場考察貧困戶的住房、衣食情況來確定，重點解決貧困戶的吃、穿和住房問題，以及子女教育、醫療保障問題。提高精準扶貧的準確度，要把“兩不愁、三保障”分解成若干看得見的現象，在建檔立卡工作中，實際上要多維度判斷。2010年以來，聯合國開發計劃署采用健康、教育和生活標準3個維度，測算全球多維貧困狀況。我國建檔立卡工作就是測算多維貧困的生動實踐，經驗值得認真總結。

　　第二，要精準配置扶貧資源，對各種不同類型的貧困人口采取有針對性的幫扶措施。精準扶貧，精準幫扶是關鍵。要逐村逐戶分析致貧原因，真正做到“一村一策，一戶一法”，對癥下藥、開準“藥方”。要按照貧困地區和貧困人口的不同情況，分類指導、分類施策，發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態保護脫貧一批、加強教育脫貧一批、社會保障兜底一批。

　　各地情況千差萬別，要因地制宜，探索多渠道、多樣化的精準扶貧、精準脫貧路徑。精準扶貧絕對不是簡單地給貧困戶分錢，扶貧開發的項目依然要堅持下去。在發展特色產業脫貧方面，貧困人口不能受益的主要原因是扶貧項目缺乏有效的到貧困戶的機制。一些產業扶貧項目也往往因為貧困戶的觀念、技術、能力和資金等多方面的限制而難以覆蓋貧困戶。扶貧移民搬遷因貧困戶負擔不起搬遷成本出現“搬富不搬窮”的問題。

　　金融扶貧中貧困戶由于沒有抵押和擔保而經常被排除在外。要探索如何將貧困戶納入現代產業鏈中，解決貧困農戶經常面臨的技術、資金、市場方面的困難。例如，河北阜平縣采用公司+合作社+貧困戶的模式，即利用財政扶貧資金支持建檔立卡貧困戶入股來獲取分紅收入，同時貧困戶將土地流轉給公司或合作社來獲取穩定的土地租金收入，鼓勵貧困戶為公司或合作社出工來獲取工資收入。

　　政府對吸收建檔立卡貧困戶參與的企業從土地使用、稅收、優惠貸款（如貼息）等方面給予扶持。貴州桐梓縣采用聯戶合作生產的模式，由養殖大戶帶動建檔立卡貧困戶統一組織生產，從而解決貧困戶的技術和市場問題。地方政府對聯戶生產提供基礎設施（如大棚）、技術和資金方面的支持，同時明確聯戶中貧困戶的比例和明確貧困戶產權和收益分配的比例。

　　第三，要防止出現脫貧上的糊涂賬，不能搞“數字脫貧”。精準扶貧、精準脫貧是必然要求。多年來，我國貧困人口數是國家統計局在抽樣調查基礎上推算出來的，沒有具體落實到人頭上。也就是說，過去有多少貧困人口、每年有多少人脫貧基本可以說清楚，但究竟誰是貧困人口、誰脫了貧，則大多說不清楚。

　　總書記在中央扶貧開發工作會議上講，“要把不清楚變成一清二楚”。按照中央文件的要求，要對建檔立卡貧困村、貧困戶和貧困人口定期進行全面核查，建立精準扶貧臺賬，建立貧困戶脫貧認定機制，實行有進有出的動態管理。要做到每年脫貧的都是哪些人、分布在哪里，一清二楚。各地要建立精準脫貧可監測、可復查的機制。

　　準確評價精準扶貧成效，是下一步落實中央扶貧文件要做好的一項重要工作。中央文件提出，評價精準扶貧成效，既要看減貧數量，更要看脫貧質量，對弄虛作假搞“數字脫貧”的，要嚴肅追究責任。就減貧數量而言，涉及統計數據與建檔立卡數據兩套數據如何使用、如何銜接的問題。

　　目前，我國的農村貧困人口數據有兩套，一是國家統計局的監測調查數據，二是國務院扶貧辦的建檔立卡數據。國家統計局的貧困監測數據1997年正式開始實施，采用國際上通行的隨機抽樣方法，在全國抽取約20萬戶樣本，通過抽樣數據測算全國農村貧困人口規模及分布，是我國農村貧困人口狀況的法定統計數據。

　　目前，在全國832個扶貧重點縣和連片特困地區縣中，有83個縣由于經費不足、調查力量薄弱等因素未開展貧困監測調查（所在片區以地市為單位開展調查）；已開展調查的749個縣中，平均約100個記賬調查戶，分縣代表性不足。國務院扶貧辦按照精準扶貧方略的要求，以國家統計局發布的貧困人口規模為控制數，通過建檔立卡登記的農村貧困人口是精準扶貧的對象，是實現精準脫貧的工作依據。兩套數據都必不可少、互為佐證、互為補充。統計局的貧困監測調查數據反映全國和省級層面的貧困總體情況和扶貧總體成效，并每年向社會公布。

　　統計局的貧困監測調查在縣一級樣本選取量很小，只有一二百戶，難以準確反映縣級貧困發生率。而評價精準扶貧成效，基本單元恰好是縣一級。對精準扶貧效果的考核應是針對建檔立卡貧困戶，主要評估建檔立卡貧困戶在收入、消費、資產、教育和健康等多個維度的改善狀況和脫貧狀況。

　　為避免兩套數據對貧困人口數量產生歧義，今后，每年向社會公布的全國和各省貧困總體情況和扶貧總體成效以統計局貧困監測調查數據為準，而縣鄉村實際的精準脫貧成效，只能使用扶貧系統的建檔立卡數據。在實際當中，省一級很可能會出現兩套數據不一致的問題。兩個部門應努力完善各自的統計調查方法，以使統計的數據更為客觀、準確。

　　三、關于精準幫扶與集中連片特殊困難地區開發緊密結合問題

　　長期以來，我國扶貧的主要特點是區域瞄準，以貧困地區的區域開發為主要手段。從20世紀80年代中期開始，國家或省確定的貧困縣是主要扶貧對象。2011年，國家又確定了14個連片特困地區。雖然2001年開始提出將扶持的重點轉向15萬個貧困村，但扶貧識別到村到戶的機制很不健全。

　　過去區域性扶貧開發盡管瞄準的是貧困地區而不是貧困家庭和個人，但由于貧困人口量大面廣、分布集中，通過實施區域性開發，改善了貧困地區的基礎設施條件，解決了制約脫貧減貧的共性問題，從面上推動了貧困地區發展和減貧。實踐證明，這種做法是管用的、有效的。但也暴露了一些矛盾和問題。比如，一些區域開發措施對貧困人口脫貧的直接作用不很明顯，有的貧困縣以扶貧開發的名義上大項目、爭投資，GDP可能上去了，財政收入上去了，縣城建設上去了，但農村貧困人口沒有得到多少好處。

　　一些地方扶貧一攬子上項目、下資金，往往是有關系的人、比較富裕的人得到的信息最快、爭取的機會最大、拿到的好處最多，而真正老實巴交的貧困戶得到的好處反而更慢更少，扶貧資金往往用不到最窮的人身上。有的學者研究發現，近幾年的一些扶貧政策，更多的是改善了貧困地區一般貧困家庭的收入狀況，卻對極端貧困家庭影響不大。

　　一些研究發現，隨著整個宏觀經濟環境的變化，特別是收入分配不平等程度的擴大，處于收入分配底端的貧困人口越來越難以享受經濟增長的好處。這意味著經濟增長的減貧效應下降。在經濟增長減貧效應下降的背景下，處理好貧困地區的區域開發與貧困人口精準幫扶的關系，創新扶貧開發路徑，由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變，直接對貧困人口實施更加有針對性的扶持政策就顯得越來越重要。

　　從當前致貧的原因來看，可以說仍然呈現出共性因素和個性因素并存的特點。從共性因素看，許多貧困村、貧困戶在交通、飲水、用電等基本生產生活條件方面仍很困難。目前，在建檔立卡的12.8萬個貧困行政村中，有6.9萬個不通客運班車，占53.9%；在87.1萬個自然村中，還有33萬個不通瀝青（水泥）路，占39.6%。西部和中部地區建檔立卡貧困戶分別有22.9%和13.1%飲水困難。

　　西部地區仍有2.6%的貧困村沒有通生活用電，10.3%的村未通生產用電。此外，貧困地區產業結構單一，就業機會缺乏，農民增收缺少門路，也是不容忽視的致貧的共性因素。打贏脫貧攻堅戰，必須繼續推進開發式扶貧，集中力量解決不同類型貧困地區的共性制約和突出問題。加大對貧困地區基礎設施建設、產業發展和生態治理的支持力度，加快破除發展瓶頸制約，提高貧困地區社會經濟發展水平，努力改善貧困人口發展環境，提高貧困人口脫貧的穩定性、可持續性。

　　當前脫貧攻堅工作進入了新階段，呈現出新特點，現有貧困戶致貧原因更加復雜多元，有的與缺乏基本技能、轉移就業困難有關，有的與家庭成員生病、上學帶來的支出增加有關，有的與自然災害、市場波動帶來的收入減少有關，有的與家庭缺乏勞動力有關，而不少貧困家庭往往多重致貧因素交織疊加、互為因果，可以說各戶有各戶的制約。

　　在建檔立卡貧困戶中，認為因病致貧的1242.3萬戶，占42.2%；因缺資金致貧的1043.8萬戶，占35.4%；因缺技術致貧的658.4萬戶，占22.3%；因缺勞力致貧的494.1萬戶，占16.8%；因學致貧的265.7萬戶，占9.0%；因殘致貧的170.9萬戶，占5.8%；因災致貧的170.5萬戶，占5.8%。

　　總的來看，由于這些年來大規模的區域開發，面上致貧共性因素的影響確實下降了，而致貧個性因素的影響則更為突出了。即使在貧困縣內，貧困人口所占比例也不高，2012年低于國家扶貧標準的貧困人口占貧困縣農村總人口的24.4%。針對致貧原因更加個性化復雜化的貧困人口，不能用大水漫灌的粗放方式幫扶，必須對原來的一些做法進行反思和調整，與時俱進完善扶貧方略，研究區域開發如何與脫貧更緊密地結合。要逐村逐戶分析致貧原因，開準“藥方”、對癥下藥，切實把脫貧攻堅轉到精準扶貧的軌道上來，真正做到扶貧扶到人身上，脫貧落到人頭上，提高脫貧攻堅的針對性、有效性。

　　四、關于貧困人口能扶必扶、應保盡保問題

　　擺脫貧困，要把提高扶貧對象的自我發展能力放在優先位置，激發內生動力，把能扶的都扶起來。對絕大多數貧困人口，不能靠發錢養人的辦法來扶貧，養一時不能養一世，必須讓他們通過勞動實現脫貧致富，過上有尊嚴的生活。假如能扶的不去扶了，把這些人都納入了低保兜底范圍，那就可能會陷入“福利陷阱”，財政難以為繼，社會的活力和動力也會受到損害。中央文件提出的要求是，到2020年，要使建檔立卡貧困人口中有5000萬人左右通過產業扶持、轉移就業、易地搬遷、教育支持、醫療救助等措施實現脫貧。

　　提高扶貧對象的自我發展能力，就要投資于人，通過發展醫療衛生和教育事業，幫助貧困群眾提高身體素質、文化素質和就業能力。

　　在建檔立卡貧困戶中，“貧病疊加戶”高達42%，在各種致貧原因中，因病致貧往往排得最靠前。徹底阻斷因病致貧、因病返貧，關鍵是要讓農民看得起病，尤其是看大病時要有救助。要在新農合報銷和大病保險的基礎上，加大救助補助力度，提高報銷比例，切實減輕農民的疾病負擔。

　　治窮先治愚。教育是貧困地區經濟發展和社會進步的奠基石，要著力加強教育脫貧，加大教育扶貧工程實施力度，把提高人的素質作為脫貧減貧的治本之策，既扶志，也扶智，阻斷貧困代際傳遞。

　　提高貧困家庭勞動力的就業能力，是幫助貧困人口擺脫貧困最見效的措施。貧困地區發展特色種養業自然風險、市場風險都很大，要研究些有效辦法，防止生產和市場大起大落，幫助農民化解生產經營風險。外出打工是貧困地區群眾增收最快的途徑，目前，貧困地區勞動力還有富余，要切實抓好培訓和勞務輸出的組織工作，幫助他們實現穩定就業、體面就業。

　　從每個貧困家庭致貧的具體原因看，在做好扶貧開發工作的同時，還必須盡快實現農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接。按照中央文件的要求，有2000多萬完全或部分喪失勞動能力的貧困人口，要通過全部納入低保覆蓋范圍，實現社保政策兜底脫貧。現在農村低保人每月人均享受補差收入125元，全年人均就是1500元，相當于補了目前貧困標準的54%。問題是平均數說明不了貧困人口各不相同的實際狀況。

　　有點收入的貧困戶給了補差可以達到貧困線以上，但那些沒有勞動力的家庭給這點補差就達不到貧困線了。目前農村低保制度還做不到對所有的貧困人口兜底的保障，主要是低保標準大都低于扶貧標準。要通過進一步完善農村低保制度，逐步提高低保標準和補助水平，把該保的都保起來，使那些沒有或基本喪失勞動能力的貧困人口收入達到貧困標準以上，體現社會公平正義。

　　實現扶貧開發政策與農村低保制度有效銜接，這個要求在農村低保制度建立之初就明確提出來了，但目前還沒有真正落實到位。需要盡快制定農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的實施方案，核心是加大農村低保省級統籌力度，低保標準較低的地區要逐步達到國家扶貧標準。

　　貧困地區往往也是生態脆弱地區，許多地區貧困就是因為過去掠奪開發、過度開發，破壞了生態環境。推進扶貧開發，必須牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，把生態保護放在優先位置，探索生態脫貧新路子。

　　近些年國家大規模實施的退耕還林、退牧還草和草原生態保護等生態修復工程，把生態保護建設與帶動農民增收結合起來，惠及了中西部農牧民，許多貧困人口因此脫貧，成為名符其實的生態扶貧工程。要加大貧困地區生態保護修復力度，增加重點生態功能區轉移支付。創新生態資金使用方式，利用生態補償和生態保護工程資金使當地有勞動能力的部分貧困人口轉為護林員等生態保護人員。完善森林、草原、濕地、水土保持等生態補償制度，提高補償標準，讓貧困地區農民從生態保護修復中多得實惠。

　　一些貧困地區生態極度脆弱，不具備生存條件。在這類“一方水土養不起一方人”的地區，易地扶貧移民搬遷是脫貧的最好辦法，是有效緩解貧困地區生態環境壓力的戰略舉措。文件提出，對居住在生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的農村貧困人口，加快實施易地扶貧搬遷工程。

　　易地扶貧搬遷往往是整村、多村全部家庭的整體移民，涉及農戶土地財產等利益關系，政策性很強，是一項極其復雜的系統工程，必須堅持群眾自愿、積極穩妥的原則，因地制宜選擇搬遷安置方式，完善搬遷后續扶持政策，確保搬遷對象有業可就、穩定脫貧，做到搬得出、穩得住、能致富。

　　六、關于政府市場社會協同發力問題

　　脫貧攻堅是全社會的共同義務，要強化政府責任，引領市場、社會協同發力，鼓勵先富幫后富，構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局。各級政府必須在扶貧開發中發揮主導作用，文件提出，強化脫貧攻堅領導責任制，實行中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的工作機制。在切實履行政府扶貧責任的同時，也務必要用好市場這只手，通過建立有效的激勵機制，吸引更多的社會資源參與脫貧攻堅，走出一條靠發展市場經濟帶動群眾脫貧致富的好路子。

　　目前東西部扶貧協作工作缺乏剛性約束，工作開展不平衡，援助力度較小，2014年東西部扶貧協作政府援助資金規模是13.4億元。文件要求，東部地區要根據財力增長情況，逐步增加對口幫扶財政投入，并列入年度預算。

　　目前，援藏、援疆、援青是按上一年度地方財政一般預算收入的一定比例（援藏為0.1%、援疆為0.3%~0.6%、援青為0.05%）安排財政援助資金，考慮到東部地區已承擔了援藏、援疆、援青等任務，文件對東部地區對口幫扶投入規模沒有提出具體量化要求，而是由東部地區量力而行。健全東西部扶貧協作機制，突出了兩個重點：一是要強化以企業合作為載體的扶貧協作。二是要更多發揮縣（市）作用，啟動實施經濟強縣（市）與國家扶貧開發工作重點縣“攜手奔小康”行動。

　　扶貧濟困是中華民族的傳統美德，社會扶貧的力量會越來越大。當前社會扶貧缺的不是公益熱情，而是信任。要樹立全社會對公益扶貧的信心，著力打造扶貧公益品牌，及時全面公開捐助扶貧信息，提高社會扶貧的公信力和美譽度。“善者不虧，行之則遠”。要構建好人好報的社會氛圍，讓積極參與社會扶貧的單位、企業和個人政治上有榮譽、事業上有發展、社會上受尊重。

　　七、關于脫貧攻堅的資金投入保障問題

　　扶貧離不開投入，既要增加投入，更要用好投入。中央財政專項扶貧資金總量一直在增加，2014年達到433億，但是占中央財政收入的比重一直在下降，1986-2014年，由2.44%下降到0.67%。

　　同期，從占全國GDP的比重由0.18%下降到0.07%。與貧困地區和貧困人口的發展需求相比，專項扶貧資金投入仍顯不足。中央財政用于老少邊轉移支付、改善農村生產生活條件、農村教育、農村醫療衛生、農村社會保障等方面的支出達4154億元，這些財政支出對減貧具有重要影響，其中貧困人口可以直接受益的1912億元，貧困地區可以直接受益的2242億元，占54%。

　　2013年，貧困縣一般預算支出共15129億元，其中上級補助及返還12051億元，占比達80%。此外，省市縣三級扶貧投入約1000億元。參與定點扶貧的各級黨政機關、企事業單位、軍隊和武警部隊、民主黨派和工商聯等，2014年共向貧困地區投入幫扶資金357.6億元，是2011年的3倍。東部18個省市（包括副省級城市），2014年共向西部10個省（區、市）提供幫扶資金14.4億元。

　　總的來看，與貧困地區和貧困人口的發展需求相比，扶貧投入仍顯不足。各類涉及扶貧的政策和資金，來源和渠道很多，分別由不同部門下達和管理，政策目標和資金方向互不相同，各部門掌握的資金都是按各自規劃分配使用，普遍存在分散、細碎、撒胡椒面的現象，監管難度大，一些資金使用對貧困地區和農村貧困人口的特惠傾斜不夠，無法有效形成扶貧合力。打贏脫貧攻堅戰，必須有足夠的扶貧投入做保障。

　　文件提出，加大財政扶貧投入力度，積極開辟扶貧開發新的資金渠道，確保政府扶貧投入力度與脫貧攻堅任務相適應。為適應精準扶貧的需要，“十三五”期間中央財政專項扶貧資金規模每年將保持較大幅度的增長。中央財政一般性轉移支付、各類涉及民生的專項轉移支付和中央基建投資將繼續向貧困地區傾斜。

　　省及省以下各級政府都要相應增加扶貧資金投入。在國家層面，很快將出臺行業部門涉農資金加大力度支持貧困地區發展的具體政策，進一步下放資金管理權限，允許貧困縣圍繞本縣突出的貧困問題，根據精準扶貧需要，以扶貧規劃為引領，以重點扶貧項目為平臺，把上級各部門下達的專項扶貧資金、與減貧關系密切的涉農資金和社會幫扶資源捆綁起來集中投入，用于解決貧困群眾最關心、最直接、最現實的突出問題，充分發揮各類資金合力。

　　目前，金融機構為貧困人口提供的普惠性金融服務不足，針對貧困人口的特惠性金融服務更有限，真正的貧困戶缺乏抵押擔保、很難得到貸款扶持，貼息貸款等政策優惠難以惠及貧困農戶，適應貧困地區實際、貧困人口需求特點的金融服務機制還不健全。

　　據調查，建檔立卡貧困戶有信貸需求的約有1000萬戶。文件出臺了許多含金量高的金融扶貧政策，如設立扶貧再貸款、發行政策性金融債專項用于易地扶貧搬遷、國家開發銀行和中國農業發展銀行分別設立“扶貧金融事業部”、允許采用過橋貸款方式、建立和完善省級扶貧開發投融資主體等等，關鍵是盡快落地。

　　八、關于發揮政治優勢和制度優勢問題

　　消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。做好扶貧工作，關乎黨的執政根基，關乎根本制度和發展道路，是貫徹五中全會精神、全面建成小康社會的一個重大政治任務。打贏脫貧攻堅戰，是促進全體人民共享改革發展成果、實現共同富裕的重大舉措，是體現中國特色社會主義制度優越性的重要標志，也是經濟發展新常態下擴大國內需求、促進經濟增長的重要途徑。

　　文件提出，各級黨委和政府必須把扶貧開發工作作為重大政治任務來抓，切實增強責任感、使命感和緊迫感，切實解決好思想認識不到位、體制機制不健全、工作措施不落實等突出問題，不辱使命、勇于擔當，只爭朝夕、真抓實干，加快補齊全面建成小康社會中的這塊突出短板。

　　發揮政治優勢是我們過去取得扶貧開發巨大成就的基本經驗，更是我們打贏脫貧攻堅戰的堅強政治保障。必須發揮黨的領導的政治優勢和社會主義的制度優勢，充分發揮各級黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用，嚴格執行脫貧攻堅一把手負責制，省市縣鄉村五級書記一起抓。

　　各級黨委和政府，特別是貧困地區的黨委和政府，要逐級立下軍令狀，層層落實脫貧攻堅責任。中央各部門必須步調一致、協同作戰、履職盡責，在做規劃、上項目、撥資金時，一定要最大限度向貧困地區傾斜，向貧困家庭貧困人口聚焦，確保各項政策盡快落地。切實加強貧困地區農村基層黨組織建設，使其成為帶領群眾脫貧致富的堅強戰斗堡壘。

　　(本文作者介紹：國務院發展研究中心副主任，著名農業問題專家。)