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要嚴格限制對企業的政策扶持

2015年06月24日 10:05  作者:王小魯  (0)+1

  文/新浪財經意見領袖專欄(微信公眾號kopleader)專欄作家 王小魯

  選擇性產業政策的刺激與地方政府的GDP沖動和投資饑渴癥相結合,所導致的一個結果是各地產業結構高度雷同和地方之間的重復建設、過度競爭,形成大量產能過剩。由政府選擇贏家,不如發揮市場的決定性作用,靠市場競爭來發現和選擇真正的贏家。

要嚴格限制對企業的政策扶持要嚴格限制對企業的政策扶持

  在市場經濟條件下,資源在不同產業之間的配置基本上應當由市場決定,以實現資源的優化配置。我國過去的產業政策在一些時期、一些方面對促進經濟增長與結構調整發揮了積極作用。

  但這些產業政策過多地以政府選擇代替市場選擇,而且主要通過減免稅、財政補貼、低息貸款、低價供地、低于市場價的能源資源價格等特殊優惠和強刺激手段,以及市場準入限制、項目審批、強制淘汰等行政措施進行技術選擇、產業選擇、企業規模選擇,在相當程度上改變了市場配置資源的規則。由此也帶來了諸多負面效應,例如在某種程度上刺激了過度投資,促成或加劇了產能過剩,降低了資源配置效率,弱化了公平競爭原則等等。

  由政府進行產業選擇的政策,往往無法區分不同企業經濟效益的好壞,不能根據各地情況的差別進行因地制宜的變通,基本上是一刀切地將同一選擇應用于不同地區、不同企業,抑制了市場競爭優勝劣汰的機制;而且一定幾年不變,難以適應市場變化,不利于隨時做出靈活反應;因此在應用過程中常常發生功能扭曲,導致對微觀經濟效率的不良影響。

  選擇性產業政策的刺激與地方政府的GDP沖動和投資饑渴癥相結合,所導致的一個結果是各地產業結構高度雷同和地方之間的重復建設、過度競爭,形成大量產能過剩。特別是自本世紀初以來,這種情況日趨嚴重。加上2008-2010年期間貨幣過度寬松和地方政府過度投資,使諸如鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業的產能過剩情況愈演愈烈,導致企業效率下滑,利潤率大幅下降,企業普遍經營困難的局面。

  進入十二五時期,在國家對七大戰略性新興產業進行重點鼓勵的背景下,各地對太陽能、風能等產業一擁而上、大力推動,迅速導致了這些產業產能嚴重過剩,程度甚至超過傳統產業。在此期間,各地還紛紛推動出臺國家級區域重點發展規劃,要求授予各種優惠政策。這些區域開發規劃盡管也注意到了根據各地特點發揮其區域優勢,但產業發展方向仍然具有高度的同質性和重疊性。 

  各地也都使用了相似的財稅、利率、地價、電價等優惠政策,刺激各自的“重點”產業發展,不可避免地導致了各地在這些產業領域大量重復投資、重復建設。這無疑是近年來愈演愈烈的產能過剩和結構失衡的重要推手。這些情況都說明,沿襲過去的產業政策思維方式已經越來越不能適應新的形勢,我國產業政策的指導思想和總體思路都需要進行更新。

  選擇性和特惠式產業政策的缺陷,常常表現在如下方面: 

  其一,政府對某些產業、某些技術、某類企業實行特殊優惠鼓勵政策,包括免稅、補貼、低利率、無償供地等,會使企業的實際成本被低估,成本收益指標不真實,往往鼓勵和保護了享受優惠的低效率企業,而對于高效率但未享受優惠的企業是一種懲罰,因此經常導致資源配置劣化,經濟效益降低。 

  在有些情況下,這類特惠政策還意味著企業可以依賴政府支持,負盈不負虧,引起一些企業不計成本、盲目擴張、重復建設,導致產能過剩。這在國有企業或其他政府扶持的企業多有發生,是過去計劃經濟體制下軟預算約束的舊病復發。在較完善的市場經濟條件下,雖然重復建設也會發生,但風險和損失是由企業自己承擔的,因此容易糾正。而在上述情況下,這類損失往往由政府承擔,會轉嫁給全社會,使產能過剩的頑癥難以糾正。 

  近年來的產能過剩突出表現在投資品領域。有相當多的投資項目是由政府驅動或政府扶持的。一些民營企業在產能過剩中起了推波助瀾的作用,也往往是由于地方政府以行政方式推動產能增長,以廉價供地和財政資助等方式干預市場,刺激了過度投資。有些產能過剩的領域,高效率的企業不必退出或者還繼續進入,一些低效率但享受政策優惠的企業又不用退出,使產能過剩不斷趨于嚴重。實證研究表明,產能過剩嚴重的地方和行業,往往也是政策傾斜突出的區域和行業。 

  其二,選擇性和特惠式的產業政策往往面臨兩難境地:一方面,由于實際的產業、技術和市場情況千差萬別,變化頻繁,產業政策往往需要賦予執行者靈活掌握的空間,不應規定得過細、過繁、過死,否則會嚴重脫離實際;另一方面,政策規定不具體、執行者有很大自由裁量權,就會帶來大量尋租機會,極易誘發以權謀私的腐敗行為,導致公共資源的濫用和流失。實際上,這種情況是多年來政府腐敗高發的重要原因,也會加劇資源的錯誤配置。 

  其三,政府通過產業政策干預資源配置一旦成為常例,往往會引起連鎖反應。事實上很多市場扭曲的情況就是行政干預資源配置的結果,但政府卻常常習慣于用進一步的行政干預來解決市場扭曲問題。例如為了鼓勵某些產業發展,政府可能用行政方式壓低其能源供應價格,結果會鼓勵高耗能產業和技術,導致過度的能耗和環境污染。為了節能降污,又要用行政手段不斷淘汰落后產能,強制關廠、銷毀生產設備,結果導致更多的資源和資金浪費。 

  這種疊床架屋式的傾斜政策,會使行政干預不斷升級,使資源配置越來越偏離合理狀態,效率越來越低。解決這類問題,最根本的有效途徑是完善市場機制、端正價格信號、通過公平的市場競爭來糾正資源配置錯位,而不是用累加的行政干預去糾正前一個行政干預帶來的資源配置錯位。 

  因此,選擇性和特惠式產業政策的有效性是有限的。在當前產能過剩、結構失衡的情況下,要從根源上化解這些結構扭曲,應當促使特惠式產業政策向普惠式和促進公平市場競爭的政策轉變。政府掌握和處理信息的能力是有限的,由政府選擇贏家,不如發揮市場的決定性作用,靠市場競爭來發現和選擇真正的贏家。嚴格限制各種稅收優惠、低價供地、低利率低電價等可能扭曲市場的政策手段。同時減少行政審批,慎用行政限制,并管住政府的低效無效投資。

  總結過去產業政策的經驗教訓,我國在十三五時期應當實現產業政策的轉型。基本思路應從選擇性和特惠式產業政策,轉向改善市場環境、規范市場行為、促進公平競爭、完善要素市場,發揮市場機制對資源配置起決定性作用的普惠式政策,以促進產業結構合理化。在此基礎上,以補充性的產業政策解決市場失靈問題,包括促進人力資源培育,加強環保和能源替代,繼續完善基礎設施;也包括在少數看得準而市場未能及時作出反應的領域,可以采取類似兩彈一星的機制,通過政府組織和鼓勵研發攻關,取得關鍵突破,然后交給市場,實現產業化發展。

  (本文作者介紹:經濟學博士(澳大利亞國立大學)。現任中國改革基金會國民經濟研究所副所長、研究員。 )

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文章關鍵詞: 王小魯市場特惠政策

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