文/中國經濟50人論壇 賈康

　　2020年全面小康現在看起來已經沒有懸念，未來幾年每年增長接近7%的指標，所說的2020年全年小康的愿景中間階段性的重要目標是完全可以實現的。

　　我們國家的治理體系和治理能力的現代化，現代化的技術趨向是中國作為民族國家鴉片戰爭之后一直追求解決的問題，在進入改革開放之后，鄧小平勾畫了三步走戰略往前推，這個大戰略下現在把2050年前后的中國夢愿景實現，落在核心理念治理二字大的深意。

　　治理和管理調控一字之差，強調共同趨向不再強調政府簡單的管理調控者高屋建瓴形成的體系架構，更多的強調政府其他的多元主體充分互動的連接，把管理和自管理，調控和自調控，組織和自組織合在一個充分釋放潛力活力現代化包容性增長之間，這個最關鍵的這個現代化趨向的治理制度的安排和機制的打造，引出來一個文件。

　　第二個非常關鍵的表述就是現代市場體系多次提到現代市場體系，其中突破終于從南巡之后確立市場經濟目標模式，當時說到市場資源配置當中發揮基礎性的作用，總體而言市場在資源配置當中發揮決定性的作用，當然具體討論具體我們的實物當中的把握相當復雜，市場不是決定一切的，政府還要很好的發揮作用。

　　這樣的突破已經認識上面明確的說政府怎么樣更好的發揮作用，全局而言充其量你是輔助性的作用，因為前面決定性的市場作用，你要更充分的尊重市場，要更積極的配合市場發揮好自己的作用。

　　這個里面市場的最根本的產權機制方面我非常看中他實施有長遠影響的，討論這么多年的企業改革，微觀主體活力潛力釋放已經認識到現代企業制度的標準形勢代表形式股份制，已經說到股份制不存在制度問題社會主義可以用，后來在文件里面說道股份制是公有制的主要形式，但是說來說去仍然不能解決國有股獨大問題，仍然不能解決社會資本穿越玻璃墻的問題。

　　現在基本制度重要形式是混合所有制，我的理解就是強調以后的改革把千千萬萬市場主體每一個主體內部的產生結構充分的把國非國的，公的非公的混合起來，混合起來就是包容性增長，各種利益主體通過規范的法律保障之下現在企業混合之，混合狀態下多贏共贏，這個解決了過去爭論的，國退民進還是國進民退，這個到底怎么樣把握企業改革主線，這個貼標簽不可能爭論出來一個結果是一個僵局。

　　現在的我認為就是要淡化標簽要把整個標簽打開，充分符合這個是符合人類社會發展，我們現在可以觀察到的，社會化大生產整個產權作為基石現代企業制度怎么樣發展的問題，怎么樣解決一兩百年之前，像馬克思認為非常難以解決的社會化和占有形式之間的矛盾，中國的現在的發展階段上面我們大的問題是和平與發展的時代這個非常重要的戰略判斷。

　　這個戰略判斷現代國家治理現代市場體系包容性增長已經推到人類文明認識的前沿狀態，這樣兩個關鍵詞后面我認為跟著三個關鍵此就是非常明確的說國家治理基礎和重要支柱是財政，要打造現代財政制度。

　　所以合乎邏輯三中全會之后，根據今年的改革上半年的醞釀、磋商政治局給出第一個具體的改革部署的明確指導意見是會通過財稅配套改革他的方案設計，現在已經按照這個方案緊鑼密鼓的推財稅改革的具體事項，當然根據財稅改革作為一個打頭陣和符合邏輯的開場鑼鼓，下面我們看到戶籍制度改革、產權扭轉制度改革，還有四中全會提到的行政政治體系改革和司法改革，這個關鍵詞還應該延伸出來一個就是法治，這個關鍵詞是全面依法治國。

　　這樣的觀念之下財政說成國家治理基礎和重要支柱這個學理上面是嚴謹，因為整個經濟角度來看資源配置問題以及經濟延伸到社會的綜合影響問題，在政府的作用來看實際上就是行政的分別體系怎么樣配置公共資源的問題。

　　這個公共資源的配置一定會拉動影響整個社會資源的配置，政府作為主體又要更好的發揮作用，他一定要在履行自己的職能時候首先解決好任何一項職能必須配上財力后盾的問題，這樣的邏輯之下我們的跳出財政看財政，了解他對于全局必須發揮的作用，回過頭來我們要看具體的財政配套改革的具體思路和重點。

　　2020年全面小康現在看起來已經沒有懸念，未來幾年每年增長接近7%的指標，所說的2020年全年小康的愿景中間階段性的重要目標是完全可以實現的，但是三中全會關鍵的要求是在2020年全面小康同時附加上一個全面改革部署取得決定性成果的這個攻堅克難歷史要求，攻堅克難談何容易，這個就是沖破利益固化的關聯，任何的一個利益固化的關聯突破都是非常非常困難的。

　　現在我們的具體到財稅方面，財稅配套改革的方案是清晰的勾畫了三大方面的具體改革事項，建立現代財稅制度服務國家財稅總的治理情況下，第一個財稅改革的領域是預算管理改革，這個里面具體的要領都是牽一發動全身的配套改革事項。

　　第一條就是提高財稅的透明度，具體的表現財稅公共資源配置必然的表現為預算的安排，首先全口徑預算實現完整性，就是所有的政府財政統統進入預算的體系，不再有預算外資金的概念這個前面已經解決的問題。

　　現在強調把他落實到具體的財政運行中間，透明度要進一步提高前幾年也做了這個方面的努力鋪墊，這個透明度是在完整的概念之下這個帶來的公共資源配置有了透明度之后實際上給社會公眾知情權，政府錢從哪里來用到哪里去履行什么職能這個透明度是需要有知情權，知情權跟著的是建議權、監督權，如果通過一系列的建設，如果民主治國依法理財，根據這個治國推進到讓共產黨在一開始起家說到的，人民群眾當家作主落到實際生活當中。

　　我們必須承認這樣的一個基本邏輯從為人民服務到人民群眾當家作主這個過程當中沒有配套改革做不到，這個就是真正的怎么樣運行表現為政府的職能活動范圍方向重點政策要點還有具體的表現的預算要形成體系，既然所有的財力進入這個預算體系，技術上現在已經明確了，至少一般規定收支，資本的預算，一般公共收支預算資本預算加上社會保障預算基金預算合成一個預算體系，各個部分相對獨立，但是要在一起協調。

　　比如說資本預算2008年中央首先進行公布，有了他才有國資委[微博]下管的一百多家特大型企業，要講規矩的每年核算清楚給國家金庫做什么樣的資產收益貢獻，有0、5、10這樣資產上交的基本安排，現在提高到煙草需要25%，按照25%上交資產收益。

　　三中全會總體的我們國有企業資產收益上交達到30%，這個是推進的過程，有這個預算形式照著看才能夠講規矩和預期在工作當中做的，這個具體的預算里面的種種規則前面也在努力，一開始推出資本預算明確提出來都有必要資產升級上交的部分可以用于公共職能和社會保障職能，就是可以把資本預算調出去，但是反過來重來沒有講別的預算調錢到資本預算里面來，這個都是制度規則上面一步一步的明確。

　　基金預算覆蓋了可能各位很關心的，這些年一直討論的地方政府所謂土地財政之下，土地平均收入在哪里體現怎么樣管理這個規則上面非常清楚的就是經濟預算里面，中央有很多的基金20種以下，三峽基金還有飛機票里面現在含的機場建設基金等等這些都要預算形勢下一網打盡，通通的管理規范。

　　再有強調了預算支出的重點領域，以后不再做掛鉤的安排，這個是符合理財規律，原來各種各樣的掛鉤合一起從三農到科技教育到計劃生育等等，已經是整個的財政安排里面48%是斷的狀態，有些邏輯不可能長此以往一直往下推，某一項重點領域支出要高出財政經常性增長幅度，無限走出去這個比重會越來越大，所以現在最高決策是有這個道理，這些重點領域仍然是重點，但是不再簡單的做預算安排里面的掛鉤安排，以后更加強調統籌協調。

　　再往下就是預算改革里面帶有一個技術性的要求，就是要編制跨年度的滾動預算，中央級現在編預算地方先行先試跟上中央的改進，這個技術性的改進其實我們早就觀察到，幾十年前我們在美國訪問學者我們注意到。

　　我們考慮多年終于下決心中國開始從中央級編制這樣的一個跨年度的預算，好處很顯然符合我們推崇的瞻前顧后、統籌協調，真正把政府職能怎么樣履行的這個事情安排更加科學合理，也使我們納稅人看到怎么樣銜接的，好處非常明顯但是做起來難度也是可想而知的。

　　首先得有像樣的預算，誰能夠出這種像樣的預測，時間關系不能展開說美國怎么樣不惜工本的通過他的龐大的專家體系支撐幾個有關部門在一起討論的聯邦預算，中國現在也下決心這么做，這個必須相當長的時間探索逐漸的成熟把這個事情做的越來越像樣當然公共資源配置水平提高，當然符合現在財政治理所要求的落到績效公共利益最大化的邏輯。

　　另外完善轉移支付這個方面的非常明確的要求，一般轉移支付比重要上升，專項轉移支付要整合，一些能夠由市場競爭性配置的這樣的一個專項要轉到市場上去，而在政府這個方面取消現金流，再有有些專項整合之后不能再做地方，做資金配套的要求，因為轉移支付主要的是支持欠發達地區，欠發達地區你要求他做資金配套是逼著他這樣做，使整個經濟生活增加很多，這些問題都是這些年反復討論之后現在的改革方案非常明確做的要求。

　　再有就是加強執行管理規范地方的債務，規范稅收優惠等等方面都是預算改革的具體內容，時間關系我在這里只是展開一點，說一下地方債，地方債爭議多年，預算法一波三折跨越兩屆政府終于修成正果，預算法正面給地方債陽光化的表述就是開正門，同時做了很多的具體限制。

　　現在非常粗略的說，按照現在的法規框架，我認為體現了立法的進步但是還總體而言過渡性的，這個立法進步最后一審之后又遭遇到了一次逆反，二審稿把一審一筆勾銷，現在經過三四審給出地方債，現在確定了發行規模每年是中央定，發行主體省級政府，省級政府中央總盤子切塊到省級行政區里面，雖然地方政府的評級，但是不是說誰發展能力強可以多發，總額已經死了，然后省級下面的各個層級可以省級代發可以分享省級的狀況。

　　這一頭卡住了，我們看下一年度地方債多大，這個排多大似乎明年很難提到萬億，及時提到萬億整個地方債的存量比重，審議三種比重將來18萬億如果把過有債務拋掉也有10多萬億，所以現在這個開明渠堵暗溝，這個開明渠遠遠跟不上原來的要求，地方過渡性平臺應該繼續發揮作用。

　　現在明確的文件卡死了，地方平臺不允許新增債務，年底之前各地把所有地方政府融資平臺形成的隱性債務一一甄別上報，實際上責成財務部有關部門問責的施加壓力逼著地方未來一段時間把地方債的存量消化掉，這樣一來實際上地方總的負債規模已經可持續的發揮作用他過渡的置換，不能完全指望陽光化的替代。

　　而且在某種意義上說得直率一點替代的部分有但是不能影響全局，現在給出的就是大力發展社會資本和合作，我們所做的PPP，現在把他翻譯為政府和社會的合作，一系列的指導意見，這個是規范債務這個方面我認為勾畫的一個新局面，這個新局面之下帶來的一系列的機遇和挑戰，要大力的以PPP的這種方式發揮正面效應。

　　對于法治化的要求對于契約精神的培養要求，對于一些專業化的發揮作用的要求都是非常高的，既然這樣非常高端前所未有的非常明顯的重視下的推動，又有現在相關的各種各樣的國內外要素，這個方面應該成為我們以后金融資本市場領域里面得到關注的一個非常重要的創新就實現了。

　　在PPP具體的推動過程當中，也會機遇出來一系列的潛力活力，比如說PPP的比較典型的所謂特殊項目公司英文縮寫SPV，就是一個標準的混合所有制形式，而且這個SPV這個里面內在的邏輯就是天然的不傾向于政府一股獨大。

　　政府這個里面做得好的表現就是盡可能少的股份調動社會資本進入，發揮所謂一個四兩拔千斤的作用，越是體現這個結構，越能夠體現政府這個方面做的事情水平比較好，這個天然的跟我們前面所說的現在國家治理概念之下的市場方面的重要突破打通了，這個是預算管理改革第一方面我們可以看到的，他在一系列的要點上面帶有牽一發動全身的配套效應。

　　財稅改革第二大的方面就是稅制改革六大項任務，今年年內正式宣布的前面的營改增，還有12月21號開始的碳的資源稅，這個資源稅還要擴大到其他的金屬非金屬礦，還有一個水流的自然資源，這個營改增和資源稅的改革都是流轉稅的改革，營改增解決的使稅制更加的簡潔和中性，促使升級換代提高產出的性價比等等。

　　資源稅當然他內在的觀點中國的資源產品能源產品比價關系價格形成機制的配套改革，促進節能降耗形成整個經濟社會中間間接調控之下，企業千千萬萬的主體自己利益出發千方百計開發產品這樣的一個機制。

　　這兩個改革明確的同時實際上我認為內部已經反復討論的一個另外一個改革應該今年年底和明顯年初要去社會上做一個正式的信息披露，就是消費稅的改革，這樣地方的體系是慢變量，地方今后一段的時間靠什么主要的稅種支撐過日子比較好的替代，消費稅其中最主要的煙酒燃油汽車等等這些。

　　但是也有本身的具體水質奢華的優化，這個合在一起如果把其他的大宗的收入推到考后的環節不再生產批發零售環節征收，把這個稅交給地方正確，實際上消費稅或者零售稅，這樣的稅收配置不會一下子激勵地方政府，他還是會鼓勵地方政府更加關注于自己轄區市場建設服務促使轄區市場更加體現出購銷兩旺同時壯大自己。

　　但是不可否認可能帶來發達地區和欠發達地區在市場不同的水平之上這個收入方面的一些差異，但是估計不會有太大的扭曲問題，這個是我們現在看來內部反復討論的，很可能時間不長的情況下，相關信息披露出來的概念。

　　第三項改革已經看到的，在年內按照實操反復探討，而且前面的兩項上面已經給出了公開信息，后面三項環境稅和房地產稅，現在的基本要求是加快立法，立法之后按照審議通過的法律再到范圍內實行，環境稅主要費改稅，實際上內部激烈爭議做出妥協之后必作的基本事情，各種排污稅費降低成本保證實際的調節效應，再往后環境稅甚至還要討論歐洲這邊的碳稅的機制，現在非常激烈的爭議中央文件沒有涉及，以后還要進一步研討。

　　房地產稅非常敏感的問題，爭議激烈不斷會有輿論上面各種各樣的說法，最簡單的說法這個稅改革大方向中央一直鎖定的，雖然參加這個討論在常委級層面聽到不同意見，而且一旦寫到文件上這個稅制往前推，十多年以前提出物業稅的改革，搞了物業稅試點，包括居民住房保有環節使稅收有環節，原來空白要填補起來這樣的一個稅制建設。

　　重慶上海試點當時采取房產稅的概念，在人大86年國務院授權范圍之內啟動的，現在加快房地產稅的立法，加快立法業務部門解釋來說由于立法先行，我們現在看看立法怎么樣演變，今年兩會上面人大發言人明確表態盡快進入立法程序，現在為止沒有宣布這個程序啟動，但是我估計總不能老拖著，年底年初總得一個說法。

　　一旦進入人大立法程序一審二審三審會激烈爭議，一定為社會廣泛征求意見，這個征求意見數一定創新高，我們觀察立法怎么樣轉變，一旦完成立法照法執行就可以了，很可能明年一年吵不出來一個結果，可能從15年推到16年，財稅配套的改革重點基本實現要見眉目。

　　因為我們聽到的明確信息，最高決策者認為17年非常重要的節點，能做的一些大事希望16年有所交代，17年是十九大，我們前五年把重要的改革底盤亮出來，15年的立法程序轉到16年推動這個立法盡可能如愿走到人大審批的狀態，如果真的這樣16年底審批通過也交代過去。

　　2017年就是中國城鎮一起實行的問題了，這樣一來我們看到前面三令五申加快速度做到位的整個中國不動產登記聯保的事情，2018年城鄉全覆蓋，城市一定會提前2016年城市聯網有關部門抓住這個機遇過程當中一定可以可靠的形成一個。

　　一旦房地產稅通過立法之后，作為技術支撐使他得以運行的一個保障條件，這個是內部的一套分析，這個一句話都是很多的這種可能大家誤解的一個解讀，現在純粹按照自己觀察的一個公開信息這樣的粗線條的預測，所以發展來看加快立法最后形成和遵照執行的法律文本仍然大概的事件，我們拭目以待看看這個過程怎么樣演變。

　　但是這個里面個人我強調的，我反復強調自己的一個觀點，中國可以預見相當長的歷史時期之內這個住房保有環節稅收環節不能照搬美國的模式，必須給第一單位的之后調節，這個必要性使法律可操作性現實生活中間過得去，這個制度的框架建立起來是最關鍵的，現在的種種條件制約之下如果強調像美國那樣的操作辦法等于毀這個改革，中國社會很難接受這樣的一個狀態。

　　包括體制性的官員，應該給出第一單位的扣除，到底第一套房扣還是多少平米扣我們可以各講各的道理，最重要理性討論中國走向共和的現代化過程當中，房地產稅涉及到千家萬戶的立法過程是一個很好的大家理性認識現代社會考慮現代社會中間的各種各樣的相關的利益關系的處理全民培訓，這個是稅制改革說到的五項。

　　另外第六項，第六項沒有時間表，但是排在這個中間就是個人所得稅，三中全會說逐漸提高直接稅比重，可操作一個房地產稅一個個人所得稅，即使說遺產贈與稅未來研討現在不能知道，現在中國不能規范的實施官員財產的報告。

　　還有某些級別以上的官員公式制度，政府不可能立法，現在可以操作的就是房地產稅和個人所得稅，以后一旦環境稅加法把企業所得稅這個水平往下壓，基本格局如此所以稅費改革非常復雜，牽扯到方方面面利益，總體來說中央給出六大任務。

　　第三大方面非常簡要的說優化調整中央地方體制，包括理順實權我們認為這個框架必須扁平化三級框架，五級框架省以下落實這個事無解。

　　如果這個扁平化省和市縣可以做，鄉鎮這個農村稅費改革之后，實際上解決基層不再作為實體財政層級的問題，剩下的市和縣有關的經驗也是這些年財政推的，省直管中央文件寫入的，變成中央省市縣三層級的配置問題，每一級政權和事權，再加上一個舉債權，所有制度我們看清楚了，但是邏輯源頭完善立法然后明確事權做起來困難重重的。

　　這個本來邏輯上應該放在第一部分現在放在第三部分，實際爭議我們可以看看司法管轄權這個事權到底怎么樣定，三中全會說了一句四中全會是清楚考慮跨行政區劃的司法管轄。

　　這個解決的問題實際上生活里面，合乎邏輯至少不應該讓政府主持經濟案件的司法審判，每一個現在這個經濟組數論激增這個邏輯管轄往往跨區域，讓山東來判這個利益涉及到江蘇浙江，但是一旦他主持這個司法審判地方保護主義地方本位主義，這個制度安排不利于保護社會通過司法這個最后防線實現公平正義的，大量的經濟案件現在反復由地方政府主持審判過程中間大量的扭曲造成中國自發的公信度底下，但是地方政府接受這個事情不太容易。

　　四中全會已經有這個表現我們有耐心看看這個事情怎么樣推，我們把司法中央明確的確定下來探索推進過程，所以現在很原則的說了這個話我們等待相關的因素一步一步的成熟，最后應該形成三級事權明晰單一覽表，落到支出結構方面這個預算操作概念上面打通這個才是三中全會事權與責任相適應，否則說多少明晰事權都是空談，一定落到可操作，這個事情我們必須有一點耐心。

　　中央已經說了2020年財稅改革和整體改革取得決定性成果，解決這些問題就是剩下了五六年的時間段，三大方面的改革按照部長說，必須大局意識與擔當意識機遇意識，與社會方方面面的認識，我們現在公平意識不斷的增長，我覺得也是走向現代稅收的考驗。謝謝大家！

　　(本文作者介紹：財政部財政科學研究所所長，研究員，博士生導師。)