文/新浪財經專欄作家 華生[微博]

　　由于城市的強勢地位和現行利益結構下的自然導向，現在城市化過程中集中關注的往往是城市本身的升級和城郊失地農民的市民化。其實，城郊農民和其他因土地征用的失地農民只是城市化的被動參加者，而農民工則是工業化、城市化的主動參加和主要推動者。

農民工的產生和這個詞本身，完全是中國特色的身份歧視稱謂。

　　如果說作為改革起點的家庭土地承包制度解除了農民的人身依附關系，使占中國人口大多數的農民得到人身和公民權利的解放，從而這個最初只是為了解決簡單的農民溫飽問題而產生的制度創新激發和導致了一系列人們最初沒有想到的深刻變化和社會變遷。

　　那么，中國今后30年的發展，在很大程度上取決于我們在過去30年成果的基礎上，能否抓住經濟社會發展的主線，分步廢除對進城農民的身份歧視，進行制度創新，從而開啟另一個30年經濟高速增長和社會平衡發展的樞紐？

　　這個樞紐，我們認為，就是農民工市民制的機制設計和創新，它將會同前30年的家庭土地承包制度一樣，啟動和激發鏈索式的制度變遷和社會演變，成為推動下一個30年經濟社會發展的引擎。因此，我們建議，應當從現在起，就立即著手規劃和全面啟動農民工市民制國家行動計劃或綱要。

　　從國家層面全面規劃和啟動這樣一個橫跨今后30年的核心工程，首先是基于問題的緊迫性。因為進城農民及其贍養人口的市民化，本來是任何民族現代化發展中的自然過程。農民工的產生和這個詞本身，完全是中國特色的身份歧視稱謂。

　　隨著改革開放深入和中國社會現代化的成功起步，被城鄉二元體制隔離的已經進入城市的農民工及其家屬，事實上已經成為一個越積越高的堰塞湖，是社會穩定和諧發展的最大隱患，解決這個問題當然不能急于求成，但立即開啟疏導這個不斷增高的堰塞湖，已經是關系到社會穩定和國家安全的緊迫任務。

　　其次，也是最根本的，解決農民工的市民化問題抓住了城鄉統籌的龍頭。由于城市的強勢地位和現行利益結構下的自然導向，現在各方面在城市化過程中集中關注的往往是城市本身的升級和城郊失地農民的市民化。其實，城郊農民和其他因土地征用的失地農民只是城市化的被動參加者，而農民工則是工業化、城市化的主動參加和主要推動者。

　　從歷史和邏輯上說，城市化、工業化的過程都是從農民轉為工人和城鎮居民開始的。農民工率先開始市民化是市場和農民自己選擇的結果。因此，農民工市民化的問題，既準確抓住了城市化的本質和核心，又是啟動農村規模經營和土地流轉的樞紐。因為只有農民工及其家屬市民化了，進城安居農民的土地流轉和轉讓才可以大規模展開而沒有任何流民泛濫之憂。

　　同時，農民工及其贍養人口離開鄉村，會改變現有青壯年勞動力離土離鄉，老幼病殘留守農村的現狀。農民工舉家的遷出和農村規模經濟的空間擴大，將會吸引一批有志有才的中青年在農村扎根發展，這樣新農村建設才有真正堅實的基礎和能走上正確的軌道。

　　把農民工市民化作為切入點，也是長短結合，解決內需問題的緊迫要求。億萬農民工提供了廉價勞動和產出的供給卻不能分享城市化的成果，缺乏城市現代文明所提供的最基本住房、市民待遇和保障，這是最大最現實最持續的內需。啟動內需的方向轉向這方面的投入將是綜合回報最高的投入。同時，農民工及其家屬的逐步市民化，會產生對公共設施、服務業的巨大需求，從而矯正產業結構，使第三產業這個吸收就業的主要產業的份額恢復和上升到一個合理的水平。因此，已經在城市工作的農民工市民化，并不會排擠新的就業崗位，相反是創造和擴大就業的主要途徑。

　　有人認為，農村問題的核心是土地問題，土地的自由流轉甚或私有化是解決城鄉統籌的抓手。他們聚焦于今天農民不能完全擺脫農村集體經濟，不能自由買賣自己的承包地和宅基地的權利。他們浪漫主義地宣稱，如果給農民以把自己土地資本化的權利，相信農民會最合理地處置這個因資本化而大大增值的財產。這種第三次土地革命會產生極大的財富效應和改革動力。

　　這種觀點忽視了非郊區的中國廣大農民的農用土地價值很低，而土地用途管制是任何國家都必須嚴格實施的。同時農民無論在知識、信息還是經濟實力上都遠遠無法與工商資本乃至富裕的市民抗衡。非郊區農民的一點小塊土地根本不能給他們的資本化經營和轉移提供真正有意義的經濟幫助，但確實是他們避免被經濟的或超經濟的兼并和保證他們不至生計無著、流離失所的唯一保障。

　　在某種意義上，這種土地的自由處置權其實是一個陷阱，其經濟后果有極大的社會外部性，不是單個農戶甚或村莊自己能夠擺脫的。農民真正被忽略的權利是他們進城打工就業后成為市民的天然權利，是城鄉二元戶籍管理和保障體制對公民權利的分割和歧視。

　　目前農民不能成為市民，同時市民也不能占有農民的土地，盡管是并不平等和公平的權利安排，但多少也是一種均衡的狀態。告別二元體制首先要打破的是對農民市民化的制度屏障和歧視，逐步提供全體公民的平等權利。

　　農民成為市民，是土地能自由流轉和轉讓的先決條件，否則，失地的農民只能成為流民。隨著進城農民的不斷市民化，農村土地的不斷釋放，土地的自由轉讓乃至城鎮居民下鄉購租土地才有現實可能。

　　農民工的市民化，才能使農民能夠真正融入工業化、城市化和現代化的潮流，是解決農村、農業、農民問題從而進行新農村建設的樞紐。啟動了這個過程，我們就能在改革開放前30年積累的基礎上，破解城鄉收入懸殊這個當今中國貧富懸殊的主要問題。

　　如前所述，中國整體的收入分配嚴重不均，基尼系數近0.5，主要是城鄉差距帶來的。世界銀行[微博]對中國“十一五”規劃的分析認為，如果過渡到完全取消城鄉分割的戶籍保障制度，而現有的其他貧富差距不再擴大，中國整體以及農村、城市各自的基尼系數會分別下降到0.29、0.27、0.28的水平，從而達到收入相當平等、總體上共同富裕的境界。真能如此，這將是后30年中國在經濟高速增長之外，中國特色的社會主義和現代化所取得的新的最偉大成就。

　　隨著經濟增長和收入總體上的相對均等，內需特別是消費需求的持續不足，季節性大規模人口移動的交通、安全與社會問題，計劃生育在鄉村和流動人口中的失控和人口的平均素質難以提高甚或惡化的問題等，都能逐一隨之化解。

　　順便指出，消除對農民進城的制度歧視，實現城鄉人民的公民權利在法律意義上機會的均等化，將從根本上改變中國的經濟、社會和政治生態，它是任何真正意義上的政治體制改革和民主化進程的必要條件。否則，當公民權利在城鄉人民當中分割和撕裂的時候，簡單移植別人的投票模式，只會導致扭曲的結果。這一點，在許多也是實現了民主投票的東亞國家中，已經有太多的案例。

　　民主并不僅僅是一種表面形式或標榜，而是在權利至少在形式上平等的人群中解決公共問題時大家都能接受的途徑或制度安排。因此，權利的均等化是其自然前提。

　　當然，農民工市民制是一個橫跨20-30年的宏偉工程。它需要謹慎啟動、整體規劃、精心設計、分步實施。對這樣一項關系到城鄉人民利益的重大調整和中國現代化命運的偉大變革，細節往往也決定成敗，和農村土地承包制一樣，它需要中國人的集體智慧和結合國情的制度設計。

　　(摘自作者新書《中國改革做對的和沒做的》，東方出版社，2012年9月)

　　(本文作者介紹：經濟學家，東南大學教授、博士生導師。是價格雙軌制、資產經營責任制、股權分置改革的提出者和推動者。)

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