文/新浪財經專欄作家 沈建光
在有望涉及的諸多經濟改革之中，財稅體制、戶籍制度、土地制度改革是重中之重，或將釋放最為明顯的信號，獲得前所未有的突破。
十八屆三中全會將于兩月后召開。由于三中全會往往是新一代領導集體展現今后五至十年執政理念及經濟改革思路的會議，且本屆政府上任至今顯示改革的決心異常堅定，因此筆者對會議呈現的經濟改革藍圖抱有極大期待。
展望本次會議的重點，筆者認為，在有望涉及的諸多經濟改革之中，財稅體制、戶籍制度、土地制度改革是重中之重，或將釋放最為明顯的信號，獲得前所未有的突破。
四大領域助推財稅體制改革
財稅體制改革牽一發而動全身，任何經濟領域改革離不開財稅體制改革。早前財政部部長樓繼偉曾提出未來財稅體制改革的四大方向，即調整中央和地方政府支出責任，構建地方稅體系，加快預算制度改革和改革養老及醫療體制等。
伴隨著近一階段中國財稅體制改革的加快，包括全面推廣“營改增”、審計署啟動全國性地方政 府債務審計為財稅改革摸底，筆者預計，11月的三中全會將從四大領域對財稅體制改革進行頂層設計。
具體來看，一是調整中央和地方政府支出責任，即上收部分事權和加大中央政府對地方政府的轉移支付。實際上，自1994年分稅制改革后，財權上收但事權下放，不僅導致地方政府的權責不對稱，也間接地促成了如今土地財政依賴、地方政府債務積聚等多重困境。
筆者預計，未來符合“外部性大、信息處理相對簡單、且符合整體相容”三原則的事權，將進一步上收中央管理。而轉移支付方面，將增加中央財政轉移支付，減少和歸并專項轉移支付，并將推進修改轉移支付公式等。特別是，轉移支付與常住人口掛鉤與戶籍人口脫鉤，有利于調動地方政府推動建設以人為本的城鎮化的積極性。
二是稅收體制改革的突破，包括營業稅改增值稅逐步深入、房產稅推行至全國，以及資源稅改革等等。其中，“營改增”試點現已擴展到全國，未來重點將增值稅推廣到全部服務業，并把不動產納入增值稅抵扣范圍，減少目前存在的營業稅改增值稅后部分企業稅收反而增加的現象。
房產稅試點擴圍之所以遲遲未落地，表明目前關于對存量還是增量征收、稅率如何確定等問題仍存在異議，但筆者認為，未來推動房產稅成為地方重要稅種，以及建立房地產長效機制勢在必行，預計三中全會或給出更為明確的設計方案。
三是加快預算制度改革。一直以來，地方政府年底突擊花錢廣受詬病，這其中折射出中國預算制度不合理、預算執行管理不到位等問題。筆者認為，財稅改革有望在建立全口徑預算體制，以及賦予地方人大審批地方政府性基金預算的權力等方面有所突破。
另外，現行預算法不允許地方政府發債，也是導致地方債務隱形化的主要原因。未來賦予地方政府發市政債的權力，并引入公開透明的債務評級機制，也是積極嘗試，有助于將隱形債務顯性化。
四是養老醫療體制改革。伴隨著人口老齡化的加劇，中國面臨著巨大的養老金缺口。據媒體報道，今年由人力資源與社會保障部研究制定的基礎養老金方案有望完成，方案的重點包括養老金整體投資運營、機關事業單位養老保險制度改革、養老保險跨省轉移等方面，預計明年新制度有望全面推進。
居住證制度破解戶籍難題
城鎮化是本屆政府的核心詞匯。當前中國官方公布的城鎮化率為52%，與世界水平接近，且改革開放的三十年，中國每年增長1個百分點的城鎮化速度其實并不算低。那么新政府的城鎮化戰略究竟有何特別之處？
筆者認為，關鍵不同之處在于新型城鎮化提倡“以人為本”，即新市民不僅要融入城市，更要有穩定的就業，并能 享受基本公共服務。
顯然，困擾新型城鎮化的首要束縛在于戶籍制度。實際上，可以看到，雖然當前城鎮化率高達52%，但這是基于常住人口的統計，能夠享受城市基本公共服務的群 體仍是以戶籍為口徑，這一意義下的城鎮化水平要遠低于這一數值。由于戶籍制度限制，一直以來，農民工參加城鎮職工社會保險比例較低。截至2012年，農民工的養老、工傷、醫療、失業和生育等五項基本社會保險參保率僅為14.3%、24.0%、16.9%、8.4%和6.1%。此外，當前農村存在大量留守老人、婦女和兒童，這不僅使得進城農民工難以真正融入城市，也導致社會矛盾的積累。
戶籍制度改革目的在于緩解這種城鎮內部出現的二元結構矛盾，推動農民工的市民化。令人欣慰的是，早前國務院在提交給全國人大的城鎮化報告中，首次明晰了未 來中國各類城市的戶籍改革路線，具體包括放開小城鎮和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、逐步放寬大城市落戶條件、合理設定特大城市落戶條件等， 這將是一項重大突破。
當然，從實踐角度來看，小城鎮和小城市的戶籍制度放開目前看來并無大礙，而直轄市、副省級市和其他大城市的落戶制度，由于涉及到更多資金投入與公共服務， 仍然面臨不少阻力。在筆者看來，推行居住證制度，即根據居住時間長短、對應相應差別化服務，既可以為新市民進入大城市提供規范化途徑，也可以為戶籍改革找到突破口。
而從實際推行情況來看，居住證管理也有加快推進的跡象。有報道稱，由公安部牽頭制定、擱淺多年的《居住證管理辦法(草案)》目前已經提交至國務院法制辦， 有望在年內推出。
而地方層面，今年7月1日，上海也啟動了居住證積分制，即設置相應的指標體系，對持證人進行的“積分管理”，當積分達到標準分值的，可以 享受相應的公共服務待遇。雖然北京在居住證推行方面仍然進展緩慢，但居住證制度作為取代戶籍管理的積極方式，未來有望在全國各大城市加快推廣。
土地改革持續推進
土地制度改革的核心是破解“城市土地國有、農村土地集體所有”的城鄉二元土地制度，加快農村土地進行確權進而實現流轉，推動農村土地交易市場化，提高農 民在土地增值收益中的分配比例等。在新型城鎮化的背景下，農村土地制度改革與戶籍制度改革、財稅體制改革等緊密關聯，同樣是三中全會的關注點。
實際上，農村土地流轉方面，由于目前法律規定是農村土地集體所有，農民只擁有承包經營權，因此農地流轉受限。但筆者一直對于這項改革抱有很高期待，畢竟當 前我國面臨的現實情況是，農村建設用地遠高于城鎮建設用地比例。這意味著如能破解農村土地流轉難題，未來建設用地有很大的成長空間，而這對于緩解城市供地 緊張的局面也有重大意義。
值得肯定的是，當前基礎性工作即農村土地確權方面進展較快。有報道稱，目前，全國農村集體土地所有權確權登記發證工作基本完成，絕大多數地區已經進入成果檢查驗收和階段性總結階段。
另外，在確定失地農民收益方面，一直以來，農民作為弱勢群體分享土地出讓收益十分有限。十一屆全國人大常委會第三十次會議初次審議的《土地管理法修正案 (草案)》，對“土地補償”作了重大修改——刪除了現行法第47條中按土地原有用途補償和30倍補償上限的規定�？梢姡磥硗晟仆恋卦鲋捣窒頇C制，提高農 民收益保障也將有所突破。
從實踐領域來看，當前各地方政府在土地改革方面已經進行了諸多探索，有助于為全國性土地改革積累寶貴經驗。例如，重慶市基于“計劃+市場”的雙軌制試點階 段的“地票模式”，將驗收合格的農村建設用地指標打包整合，構成不同規模的地票，面向社會公開交易。溫州自今年10月1日起，農村土地承包經營權、依法可 以交易的農村房屋所有權、依法可以交易的農村集體經營性建設用地使用權等12類農村產權，可以通過溫州市農村產權服務中心交易。
筆者認為，如果本次會議能夠在財稅改革、戶籍制度改革、土地制度改革三大改革方面有所突破，無疑將會釋放更大的改革紅利，推動新型城鎮化發展，并支持中國經濟未來五年實現7%的年均增長水平。
(本文作者介紹：瑞穗證券亞洲公司首席經濟學家，復旦大學經濟學院客座教授，中國新供給經濟學50人論壇成員，中國金融40人論壇特邀成員。)
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