從嚴打擊財務造假行為、修復市場生態已到關鍵時刻，全國人大代表、深交所理事長王建軍連續三年提交的議案都和加快修改刑法打擊欺詐發行相關。

　　今年的議案，他建言將欺詐發行罪調整納入“金融詐騙罪”范疇，將最高刑提至無期徒刑；他提出要提高罰金額度，拓寬該罪規制范圍，明確“關鍵少數”刑事責任；他建議提高罰金數額，從“非法募集資金金額1%以上5%以下”提高至“非法募集資金金額20%以上1倍以下。

　　這已經成為了業內共識，多位代表委員和市場人士表示，亟需修訂刑法，通過法律的力量重申資本市場監管紅線所在，尤其在注冊制改革將向全市場推行的背景下，需增強“立體追責”體系的威懾力，讓造假者付出慘痛代價，助力形成發行人、中介機構不敢造假、不能造假的市場生態，護航注冊制改革。

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　　連續三年聚焦欺詐發行

　　王建軍多年來呼吁加大欺詐發行刑罰力度，體現出證券市場造假者的“恨之切”。

　　早在2018年當選全國人大代表之初，王建軍就提出了《修改刑法，加重欺詐發行犯罪刑罰力度的議案》；第二年，也就是2019年，王建軍再遞交了《修改刑法，將欺詐發行犯罪刑期增至無期，重罰參與合謀的中介機構的議案》；今年，王建軍繼續聚焦欺詐發行，《關于加快修改刑法，使欺詐發行可判無期徒刑，保障注冊制改革的議案》。

　　縱觀這三篇議案，“變”和“不變”貫徹其中。“變”的是字數越來越長，從嚴懲發行人到重罰合謀的中介機構，再到為資本市場改革護航，建議理由越來越充分，參照案例和法典越來越詳實，建言內容越來越貼近證券市場改革方向，出發點越來越契合市場和投資者利益根本。

　　“不變”的是打擊欺詐發行的初衷，對造假者的零容忍態度和加大證券違法違規成本的決心。尤其是在注冊制實行前端市場化準入的改革背景下，如果對欺詐發行犯罪處罰力度不夠，可能導致該類案件數量進一步上升，影響改革成效，阻礙改革進程。作為深交所的掌門人，王建軍呼吁修法的心聲愈加迫切。

　　多年處在監管之位，王建軍清楚知道營造資本市場良好生態的重要性。真實、準確、完整、及時的披露信息是證券市場健康有序運行的重要基礎，上市公司不說假話、不做假賬、真實披露是最基本底線，欺詐發行行為，是以損害多數人利益為代價，為少數人換取不義之財，是資本市場上的掠奪，是對普通投資者的侵害，必須堅決清除害群之馬，切實保護投資者合法權益。

　　特別是在資本市場全面深化改革的關鍵時期，只有補齊市場短板，讓市場參與各方在“民行刑”的法律體系下有了敬畏心，才能讓各方歸位盡責，自覺維護市場秩序，遵守市場紀律。今年以來，監管多次強調從嚴打擊欺詐發行，讓王建軍的議案更加凸顯其重要性。過去一個月，金融委會議多次點名“資本市場違法違規”，表示要對造假的上市公司、中介機構與個人堅決徹查，嚴肅處理；證監會主席易會滿也在“5·15全國投資者保護宣傳日”活動上表示，證監會近期集中力量查辦了一批市場關注度高、影響惡劣的重大財務造假案件，立案調查了多起涉嫌信息披露違法違規的上市企業。

　　出重拳、用重典打擊欺詐發行已成為共識。

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　　欺詐發行者，最高應處無期徒刑

　　3月1日實施的新證券法大幅提高了欺詐發行的違法成本，相比之前60萬的頂格懲處，千萬級別的罰款大幅提高了違法成本，讓試圖通過講故事、造假賬來欺騙投資者的造假者忌憚，但刑罰方面對于造假者的處罰還是太輕，刑法上欺詐發行罪被納入“妨害對公司、企業管理秩序罪”范疇，最高刑期僅有5年，明顯與其社會危害性不相匹配。

　　王建軍指出，現行刑法將欺詐發行罪放置在第三章第三節“妨害對公司、企業的管理秩序罪”，但實際上納入該章第五節“金融詐騙罪”更準確。第一，從第三節的規制邏輯看，該節旨在打擊企業設立、經營、清算過程中妨害企業管理秩序的行為，比如虛假出資、虛假破產、徇私舞弊低價折價出售國有資產等，強調對企業利益、債權人利益和國家利益的保護，而欺詐發行直接涉及不特定多數人和社會公共利益，超出了第三節規制范疇。第二，從危害程度看，第三節其他犯罪行為由于影響范圍相對確定，社會危害性相對較小，欺詐發行是典型的涉眾型犯罪，波及面廣，受害人數多，危害性不可同日而語。第三，從行為性質看，欺詐發行還是典型意義的詐騙。發行人采用粉飾報表、虛構業績的方法騙取投資者信任，非法占有投資者錢財，符合金融詐騙罪基本特征。

　　同時，刑法中關于欺詐發行的刑期設置過低。第一，從危害后果看，欺詐發行案件涉眾性強、影響惡劣，比起集資詐騙有過之而無不及。按“罪刑相當、罰當其過”的原則，最高5年的刑期設置明顯偏低，沒有讓違法者付出應有代價，難以起到懲治、震懾和防范該類犯罪的效果。第二，從法律責任的梯級看，欺詐發行、市場操縱和內幕交易都是資本市場常見的違法行為，其中欺詐發行最為嚴重，應對標最嚴厲的處罰量刑。現行刑法規定的操縱市場罪和內幕交易罪的最高刑期均達到10年，欺詐發行的刑期上限應在10年以上，并拉開梯度。第三，從境外市場實踐看，美國規定的欺詐發行最高刑期為20年，2005年世通公司CEO因欺詐、內幕交易等數罪并罰獲刑25年 ；臺灣地區規定的最高刑期為15年，均遠高于我國刑法現行規定。

　　“不僅刑期設置不合理，刑法第160條規定的募集資金1%以上5%以下的罰金標準，也明顯偏低。”王建軍強調，一方面，在當前市場的融資規模下，罰金數額與違法收益嚴重不對稱，罰金刑無法發揮其應有的預防和制裁功能；另一方面，該標準已顯著低于新證券法就欺詐發行設定的行政罰款標準，刑事處罰應有的嚴厲性難以彰顯。

　　王建軍還提出，現行刑法中關于欺詐發行罪的規制范圍偏窄。修訂后的證券法增加存托憑證作為法定證券，并將資產支持證券、資產管理產品納入調整范圍。現行刑法第160條僅列舉股票、債券，無法涵蓋證券法新增證券品種以及資本市場未來可能出現的其他證券品種，有必要拓展規制范圍，避免留下法律漏洞。

　　針對上市公司的“關鍵少數”，王建軍建議強化對“關鍵少數”的刑事打擊力度。證券法此次修訂特別加強了控股股東、實控人在欺詐發行中的法律責任，比如規定組織、指使從事欺詐發行的最高可處2000萬元罰款，明確民事過錯推定、連帶賠償等。他指出，要進一步提高控股股東、實控人的違法成本，強化精準打擊，建議刑法明確組織、指使欺詐發行的刑事責任，從刑罰方面加大震懾。

　　鑒于此，王建軍建議將刑法第160條從第三節移至第五節“集資詐騙罪”之后，作為第193條“欺詐發行股票、債券等證券罪。具體來看，法律條文應明確，在招股說明書、認股書、公司或者企業債券募集辦法等證券發行文件中隱瞞重要事實或者編造重大虛假內容，發行股票或者公司、企業債券等證券，數額較大、后果嚴重的，處5年以下有期徒刑或者拘役；數額巨大、后果嚴重或者有其他嚴重情節的，處5年以上10年以下有期徒刑；數額特別巨大、后果特別嚴重，且存在其他特別嚴重情節的，處10年以上有期徒刑或者無期徒刑。

　　控股股東、實際控制人組織、指使實施前款行為的，處5年以下有期徒刑或者拘役；數額巨大、后果嚴重或者有其他嚴重情節的，處5年以上10年以下有期徒刑；數額特別巨大、后果特別嚴重，且存在其他特別嚴重情節的，處10年以上有期徒刑或者無期徒刑。

　　犯上述第一款、第二款罪的，并處非法募集資金金額20%以上1倍以下罰金。單位犯罪的，同時對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依照第一款的規定處罰。

　　一位券商投行人士指出，在對造假企業進行嚴懲的同時，確實有必要加大對公司財報審計機構、上市公司 “關鍵少數”的責任追究力度。上市公司財務造假，和部分保薦承銷、審計評估、法律服務等中介機構及其從業人員喪失職業操守，沒有發揮好“看門人”作用有關，也和實控人、董監高缺乏敬畏“上市”意識，未壓實合規責任有關，只有用嚴峻立法形成震懾，才能讓市場參與各方講真話、做真賬，嚴格按照規定信息披露，不觸碰財務造假、欺詐發行的高壓線，做讓投資者看得見、看得清上市公司。

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　　注冊制改革需強大的刑法懲處保駕護航

　　證監會近日公布了對康美藥業的行政處罰書，因造假欺詐，康美藥業領了60萬元罰款，6名主要責任人被采取了10年至終身證券市場禁入措施。因康美藥業違法行為發生在新證券法施行前，所以60萬元罰款已是法律規定的上限，證監會只能在法定范圍內追責。目前，證監會已將康美藥業及相關人員涉嫌犯罪行為移送司法機關，這時就需要發揮刑事追責的效能，加大造假者的懲處力度。

　　“作為嚴懲重罰的重要一環，刑事追責有必要應需而變、應勢而變，發揮更大作用。”王建軍指出，一方面，證券發行注冊制已作為一項資本市場基礎性制度寫入新證券法。在科創板、創業板先行先試的基礎上，注冊制改革將向全市場推行，迫切需要加大刑法制度供給。尤其是注冊制實行前端市場化準入，對便利企業融資，提升市場活躍度大有裨益，但如果對欺詐發行犯罪處罰力度不夠，可能導致該類案件數量進一步上升，影響改革成效，阻礙改革進程，影響資本市場服務實體經濟能力。

　　另一方面，新證券法全面完善了欺詐發行的行政責任和民事責任，包括提高行政罰沒款金額，確立“責令回購”“先行賠付”以及證券集體訴訟制度等，刑罰過輕的問題更加突出，短板亟待補齊。此外，新證券法還拓寬了證券品種范圍，也需要刑法予以配套完善。 

　　這得到了不少代表委員的贊同。全國人大代表、廣東國鼎律師事務所主任朱列玉認為，現行刑法規定不能完全反映出證券犯罪的社會危害性、刑事處罰力度不夠，也未能與證券法規定的行政處罰責任相匹配，制約了股票發行制度市場化改革和資本市場長期穩定健康發展。法律面前應當人人平等，而不應嚴懲草根犯罪，卻對高智商犯罪網開一面。如果普通的盜竊、詐騙犯罪披上欺詐發行的外衣，就可得到減免刑罰的結果，法律的平等性和公正性將會遭到嚴重破壞。

　　全國人大代表、回天新材董事長章鋒指出，注冊制實施之后，需要更專業更有辨識力的投資者，而允許更多的企業上市，同時就需要加強過程監管，解決資本市場違法成本過低的問題，探索完善與注冊制相適應的欺詐發行刑罰力度等制度。王建軍的議案與其他資本市場相關制度修改一樣，都有利于進一步加大法治供給，提升資本市場法治化水平，有利于推進資本市場法治化建設和創新改革這一長期系統性工程的進程。

　　“修改刑法加重欺詐發行刑罰力度有廣泛的群眾基礎呼求。”全國人大代表、國瓷材料副總經理司留啟指出，國內造假成本太低，以美國資本市場為例，造假的利益相關者將面臨天價索賠，直接關聯方甚至面臨刑事處罰。美國高昂的造假處罰也是上市公司不敢造假的原因，因此在注冊制逐步推行的中國資本市場，完善信披制度和退市制度是必由之路。

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責任編輯：陳悠然 SF104