■?張智富「全國人大代表　中國人民銀行南昌中心支行行長」

現(xiàn)行《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》）于1995年發(fā)布實施，并于2003年進行了修訂。實踐證明，2003年修訂的《中國人民銀行法》基本符合當時的時代特征，奠定了人民銀行履職法律體系的基礎(chǔ)。近年來，我國經(jīng)濟金融形勢發(fā)生了巨大變化，金融體制改革持續(xù)推進，金融業(yè)對外開放不斷深化，人民銀行的職能也隨之發(fā)生了較大變化。現(xiàn)行《中國人民銀行法》已經(jīng)不能完全適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和金融管理工作的客觀需要，難以為進一步深化金融改革提供保障，有必要進行修改。

修改《中國人民銀行法》的必要性

修改《中國人民銀行法》是落實中央金融改革精神，完善金融法治的需要。黨的十九大、中央經(jīng)濟工作會議、全國金融工作會對金融領(lǐng)域改革做出了一系列重大部署，要求緊緊圍繞服務(wù)實體經(jīng)濟、防控金融風險、深化金融改革三項任務(wù)，推進構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，健全金融法治，保障國家金融安全，提出要堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，并確定了設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會、將擬定金融業(yè)重大法律法規(guī)草案和制定審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入人民銀行等一系列金融改革的重大內(nèi)容。同時，中央對人民銀行履職提出了不少新要求，如強化宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風險防范，統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和金融控股公司等金融集團，統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌負責金融業(yè)綜合統(tǒng)計等，但由于缺乏明確的法律依據(jù)和必要的落實手段，影響了相關(guān)工作的順利開展。這些內(nèi)容都需要在《中國人民銀行法》中予以充分體現(xiàn)，為改革做好法律保障。

修改《中國人民銀行法》是順應(yīng)國際金融監(jiān)管改革的必然趨勢。2008年國際金融危機以來，各國深刻認識到防范系統(tǒng)性風險成為金融監(jiān)管的重要領(lǐng)域，也應(yīng)成為金融穩(wěn)定的主要目標。強化中央銀行的宏觀審慎管理職能成為危機后英美等國家金融監(jiān)管改革的核心。這對央行的角色提出了許多新的要求和挑戰(zhàn)，許多國家的央行（貨幣當局）在處理金融危機過程中實行了變革，增加了新的職責，創(chuàng)新了監(jiān)管手段，出臺了新的監(jiān)管規(guī)定。這些需要在《中國人民銀行法》中及時予以反映或體現(xiàn)。

修改《中國人民銀行法》是人民銀行依法履職的實際需要。2003年《中國人民銀行法》賦予中國人民銀行三大職能13項職責，并通過以《中國人民銀行法》為核心的金融法律體系，賦予人民銀行一定的金融監(jiān)管手段與懲罰性措施。在過去十年間，人民銀行履職內(nèi)容已有重大調(diào)整，但是除2007年實施的《反洗錢法》、2010年實施的《統(tǒng)計法》增加了履職相應(yīng)的監(jiān)管措施和手段，以及2004年實施的《行政許可法》賦予對行政許可的檢查權(quán)外，其他現(xiàn)行法律賦予人民銀行履職所必需的監(jiān)管措施和手段卻未曾改變或增加，在現(xiàn)實工作中存在著人民銀行履行法定職責與現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定相沖突、新增職責的監(jiān)管措施和手段缺乏法律制度的有效支撐、現(xiàn)有監(jiān)管措施缺乏可操作性等問題，難以適應(yīng)新時期人民銀行履職的需要。如何將人民銀行概念化的職能轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂胁僮餍缘姆蓹C制，需要通過修改《中國人民銀行法》加以解決。

修改《中國人民銀行法》的建議

建議秉持五項原則。一是充分貫徹黨的十九大、中央經(jīng)濟工作會議、全國金融工作會議精神和要求，緊緊圍繞服務(wù)實體經(jīng)濟、防控金融風險、深化金融改革三項任務(wù)，推進重大改革任務(wù)，在修改后的《中國人民銀行法》中作出相應(yīng)制度安排。二是充分體現(xiàn)市場化導(dǎo)向，尊重市場機制、鼓勵金融創(chuàng)新，在完善監(jiān)管體制的同時加強金融服務(wù)，實現(xiàn)法律和行政手段對市場發(fā)展的正向激勵作用。三是充分吸收借鑒金融危機后國際金融監(jiān)管改革的最新理念和成果。四是充分體現(xiàn)中國特色，緊密聯(lián)系實際，力求修改、建立的各項制度符合客觀實際并具備可操作性。五是充分考慮金融法律制度框架的協(xié)調(diào)性，加強與《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等修法工作的銜接。

建議明確人民銀行對重大金融法律法規(guī)和重要金融監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)籌制定權(quán)。近年來金融風險不斷積聚，金融亂象叢生。究其成因，基于分業(yè)監(jiān)管的規(guī)則制定模式，以及各行業(yè)監(jiān)管之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是形成監(jiān)管套利空間，難以實現(xiàn)穿透式監(jiān)管和風險全覆蓋的重要因素。因此，第五次全國金融工作會議專門強調(diào)了人民銀行負責“擬定金融業(yè)重大法律法規(guī)草案”。在《中國人民銀行法》的修改中，需要明確這一職責，充分賦予人民銀行對重大金融法律法規(guī)和重要金融監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)籌制定權(quán)，確保金融業(yè)法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)則的全面協(xié)調(diào)和完整覆蓋，消除監(jiān)管套利。

建議體現(xiàn)貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱管理框架。擴充貨幣政策工具種類，健全市場化的利率管理手段，建立貨幣政策與其他宏觀經(jīng)濟政策和金融監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)機制，完善貨幣政策決策信息支撐系統(tǒng)。強化人民銀行對貨幣政策執(zhí)行的監(jiān)督檢查和行政處罰權(quán)，提升利率政策、存款準備金、再貸款、再貼現(xiàn)等導(dǎo)向性手段的法律地位。通過立法賦予人民銀行履行宏觀審慎管理的職責，明確宏觀審慎管理目標以及管理工具，同時明確要求建立健全宏觀審慎管理配套機制，加強金融管理部門之間的溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管、貨幣政策的有效對接。

建議明確覆蓋全部法定職責的監(jiān)管規(guī)定。一是明確人民銀行承擔國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室職責規(guī)定。二是健全“三個統(tǒng)籌”職責及相關(guān)監(jiān)管規(guī)定。明確統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和金融控股公司、統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)籌負責金融業(yè)綜合統(tǒng)計的職責。明確系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和金融控股公司監(jiān)管手段。健全統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施職能。完善金融業(yè)綜合統(tǒng)計管理職責和信息報送規(guī)定。三是充實系統(tǒng)性風險處置和維護金融穩(wěn)定的管理規(guī)定。明確對金融控股公司和使用中央銀行資金機構(gòu)的特殊監(jiān)管措施，明確人民銀行接管金融控股公司和處置系統(tǒng)性金融風險的措施。四是完善人民銀行其他職責規(guī)定和有關(guān)制度。加強對貨幣信貸、金融市場等方面的制度規(guī)定。明確人民銀行在存款保險、支付體系、征信業(yè)、信用評級業(yè)、反洗錢和反恐怖融資工作、金融消費者保護等其他方面的監(jiān)管職責。完善人民銀行會計制度有關(guān)規(guī)定。

建議賦予人民銀行為履行各項職責的檢查監(jiān)督權(quán)。2003年《中國人民銀行法》第三十二條規(guī)定了九類行為中的檢查監(jiān)督權(quán)，建議結(jié)合履職需要依法擴充檢查監(jiān)督權(quán)適用范圍，避免有職責無手段現(xiàn)象的發(fā)生，并進一步細化金融機構(gòu)配合監(jiān)督檢查和行政調(diào)查的義務(wù)，以及違反義務(wù)時人民銀行可以采取的措施，同時明確現(xiàn)場檢查措施以及壓力測試、評級評估、監(jiān)管談話等非現(xiàn)場檢查監(jiān)管措施。

建議完善法律責任的規(guī)定。一是在《中國人民銀行法》第七章法律責任部分體現(xiàn)法律責任體系的完整性，在金融宏觀調(diào)控職責方面，建議增加違反宏觀審慎管理措施和人民銀行維護金融穩(wěn)定措施行為的法律責任；在微觀的金融監(jiān)督管理職責方面，建議增加違反支付管理、征信管理、金融統(tǒng)計管理、銀行間票據(jù)市場監(jiān)督管理、銀行間外匯市場監(jiān)督管理所應(yīng)承擔的法律責任以及侵害金融消費權(quán)益的行為所應(yīng)承擔的法律責任。二是修改《中國人民銀行法》第四十六條的處罰條款，將處罰的適用范圍擴展至人民銀行整體職責范圍，提高處罰標準上限，對情節(jié)特別嚴重的違法行為可以加重處罰，對取得人民銀行許可的機構(gòu)增加責令暫停業(yè)務(wù)、吊銷許可證、市場禁入等處罰措施。

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