專題：增量政策來了！財政部：擬集中推出一批深化財稅體制改革舉措！

　　來源：中信建投證券研究

　　文|胡玉瑋 馮天澤 周之瀚

　　10月12日財政部發布會從四個方面闡述了增量政策：一是地方政府債務化解方面，明確“擬一次性增加較大規模債務限額置換地方政府存量隱性債務”并且“近年來出臺的支持化債力度最大的一項措施”。二是商業銀行資金補充方面，明確“發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本，提升這些銀行抵御風險和信貸投放能力”。三是房地產止跌回穩方面，允許專項債用于土地儲備和收購存量房。四是民生保障加強方面，著重提到了在就業、教育、醫療、養老等基本民生保障方面財政部實施的舉措。最后，會議強調“逆周期調節絕不僅僅是以上的四點，中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間”，為后續的財政政策打開進一步的想象空間。

　　2024年10月12日（星期六）上午10時舉行國新辦新聞發布會，財政部部長藍佛安介紹“加大財政政策逆周期調節力度、推動經濟高質量發展”有關情況，并答記者問。

　　發布會先是總結梳理過往財政政策效果：一是擴大財政支出規模，二是優化稅費優惠政策，三是積極擴大國內有效需求，四是加強基層“三保”和重點領域保障，五是更大力度支持基本民生保障，六是抓實化解地方政府債務風險。

　　緊接著，強調了四個方面的增量政策：一是加力支持地方化解政府債務風險，較大規模增加債務額度，支持地方化解隱性債務，地方可以騰出更多精力和財力空間來促發展、保民生。二是發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本，提升這些銀行抵御風險和信貸投放能力，更好地服務實體經濟發展。三是疊加運用地方政府專項債券、專項資金、稅收政策等工具，支持推動房地產市場止跌回穩。四是加大對重點群體的支持保障力度，國慶節前已向困難群眾發放一次性生活補助，下一步還將針對學生群體加大獎優助困力度，提升整體消費能力。

　　一、地方政府債務化解

　　地方政府債務問題是當前我國宏觀經濟重要的潛在風險點之一，中央金融工作會議指出，“建立防范化解地方債務風險長效機制，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制，優化中央和地方政府債務結構。”本次財政部新聞發布會明確，財政部將在近期陸續推出一攬子有針對性增量政策舉措，地方化債問題“除每年繼續在新增專項債限額中專門安排一定規模的債券用于支持化解存量政府投資項目債務外，擬一次性增加較大規模債務限額置換地方政府存量隱性債務，加大力度支持地方化解債務風險，相關政策待履行法定程序后再向社會作詳盡說明。”藍佛安部長特別指出，“需要強調的是，這項即將實施的政策，是近年來出臺的支持化債力度最大的一項措施，這無疑是一場政策及時雨，將大大減輕地方化債壓力，可以騰出更多的資源發展經濟，提振經營主體信心，鞏固基層‘三保’。”具體來看，增加較大規模債務限額置換地方政府隱性債，需要調整財政赤字預算，必須經過全國人大或人大常委會的批準，因此本次新聞發布會并未明確擬安排規模。根據本次發布會口徑，2023年7月以來財政部安排了超過2.2萬億元地方政府債券額度，支持地方特別是高風險地區化解存量債務風險和清理拖欠企業賬款，考慮到“一次性增加”和“支持化債力度最大”的有關表述，其規模預計不少于2萬億元。

　　此外，會議還安排了“中央財政從地方政府債務結存限額中安排了4000億元，補充地方政府綜合財力，支持地方化解存量政府投資項目債務和消化政府拖欠企業賬款。”從官方表述來看，前文所提及的增量債務限額可能將在明年開啟，可能是今年已經接近尾聲，這4000億元是用于支撐第四季度宏觀經濟發展，增強地方政府綜合財力，落實“三保”等政策目標。

　　整體來看，本次會議在地方政府化債問題上，仍是堅持過去的政策主基調，以“打好內功”為主，堅決化解地方政府債務風險，采用中央加杠桿的方式，充分發揮中央較為寬裕的財政空間，支持地方政府以時間換空間，確保地方政府隱性債務問題平穩落地。

　　二、商業銀行資本金補充

　　本次新聞發布會指出，“發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本，提升這些銀行抵御風險和信貸投放能力，更好地服務實體經濟發展。”此前，在2024年9月24日國新辦金融支持經濟高質量發展的新聞發布會上，國家金融監督管理總局局長李云澤指出，“為鞏固提升大型商業銀行穩健經營發展的能力，更好地發揮服務實體經濟的主力軍作用，經研究，國家計劃對六家大型商業銀行增加核心一級資本，將按照‘統籌推進、分期分批、一行一策’的思路，有序實施。”本次新聞發布會在此基礎上，進一步明確了政策落實的方向，即通過發行特別國債的方式，向工、農、中、建、交、郵儲6家國有大型商業銀行增發核心一級資本。廖岷副部長表示，“當前，財政部已會同有關金融管理部門成立了跨部門工作機制，為各家國有大型商業銀行加快完成相關工作提供高效服務。目前，我們正在等待各家銀行提交資本補充具體方案，各項相關工作正在有序推進。”

　　通過發行特別國債補充國有大型商業銀行并非首例。1998年，財政部向國有四大行定向發行2700億元特別國債注資，所籌集資金全部用于補充資本金，其中中行425億元、建行492億元、工行850億元、農行933億元。通過補充注冊資本金，國有四大行順利完成了后續的商業化改革。李云澤局長指出，“過往國有大行主要通過自身利潤留存來增加資本，但是，隨著銀行減費讓利力度不斷加大，凈息差有所收窄、利潤增速逐步放緩，需要統籌內部和外部等多種渠道來充實資本。”近年來，大型國有商業銀行主要通過發行二級債、永續債的方式補充資本金，但這些工具主要用于補充二級資本，而非核心一級資本。本次會議發行特別國債，支持國有大型商業銀行補充核心一級資本，有助于提升國有大行抵御風險和信貸投放能力。

　　三、房地產止跌回穩

　　本次國務院新聞辦公室舉行新聞發布會上，藍佛安部長表示，將在近期推出一攬子有針對性增量政策舉措，其中關于房地產市場的“為疊加運用地方政府專項債券、專項資金、稅收政策等工具，支持推動房地產市場止跌回穩。”在后續的答記者問環節中，財政部副部長廖岷對財政政策支持房地產市場發展相關增量政策舉措做了詳細說明，表示下一步積極研究出臺有利于房地產平穩發展的措施，主要將在以下三方面發力：一是允許專項債用于土地儲備；二是支持收購存量房，優化保障性住房供給，將采取用好專項債收購存量商品房，并繼續用好保障型安居工程補助資金；三是及時優化完善相關稅收政策，抓緊研究明確與取消普通住宅和非普通住宅標準相銜接的增值稅、土地增值稅政策。

　　本次會議提出的運用地方政府專項債券支持房地產市場，包含專項債在兩個方向上擴大應用范圍，一是用于收回收購存量閑置土地，二是用于收購存量房。前者已于今年5月由自然資源部提出重啟土地儲備專項債，此次由財政部表示明確支持；后者是本次會議首次提出的全新政策舉措。自2017年起，地方政府被允許通過舉債方式籌集資金，其中土地儲備專項債券在專項債券中占據了相當大的比例。具體來說，2018年土地儲備專項債券的發行量達到了4830億元，占到了當年專項債券總發行量的35.8%。然而，到了2019年9月，為了調控房地產市場并推動專項債券更多地投向基礎設施建設，國務院常務會議提出，專項債券資金不得用于土地儲備和房地產相關項目，這導致土地儲備專項債券的發行被暫停。然而，在今年5月17日召開的全國保交房工作視頻會議明確提出，相關地方政府應從實際出發，酌情以收回、收購等方式妥善處置已出讓的閑置存量住宅用地，以幫助資金困難房企解困。在隨后的國務院新聞辦吹風會上，自然資源部表示建立可持續的資金保障機制，對于收回、收購的土地用于保障性住房項目的，可通過地方政府專項債券等予以資金支持。隨后在5月21日，自然資源部發布了《土地儲備管理辦法》的征求意見稿，其中明確了各級財政部門負責土地儲備專項債券的發行和還本付息。6月，自然資源部研究出臺了18條措施將專項債使用范圍擴展到收回收購存量閑置土地用于保障性住房。在今天的會議上，財政部門不僅明確表示支持地方政府發行土地儲備專項債券，還提出了將采取利用專項債收購存量商品房，這進一步擴大了專項債券在房地產去庫存工作中的應用范圍。相比于收回存量土地，收購存量商品房可更直接地加速商品房去庫存，減輕房企的財務負擔和資金鏈壓力，促進房地產領域風險化解，緩解房地產市場的下行壓力，是對9月政治局會議提出“促進房地產市場止跌回穩”的積極響應。

　　四、民生保障加強

　　本次國務院新聞辦公室舉行新聞發布會上，藍佛安部長表示，下一步將順應人口發展變化形勢和人民多層次多樣化需求，進一步加大相關領域支出力度，更好惠及民生。本次會議著重提到了在就業、教育、醫療、養老等基本民生保障方面財政部實施的舉措。在就業方面，今年以來，中央財政下達就業補助資金667億元，支持地方做好高校畢業生等重點群體就業、職業技能培訓等工作。在教育方面，1-9月全國教育支出超過3萬億元。在醫療方面，將基本公共衛生服務經費財政補助標準提高到每人每年94元，城鄉居民基本醫療保險財政補助標準提高至每人每年670元。在養老方面，2024年我國進一步提高了城鄉居民基礎養老金最低標準，是歷次提標調整幅度最大，退休人員養老金水平總體提高3%左右。當前我國人口老齡化問題顯著，根據民政部發布的《2023年度國家老齡事業發展公報》顯示，截至2023年末，全國60周歲及以上老年人口29697萬人，占總人口的21.1%；全國65周歲及以上老年人口21676萬人，占總人口的15.4%。這些政策舉措都將有助于保障老年人的基本生活，減輕家庭負擔，促進社會和諧穩定。同時，政府還強調了對重點群體的支持保障，如向困難群眾發放一次性生活補助，以及針對學生群體的獎優助困政策。此外，財政部本次會議強調將順應人口發展變化形勢提出更多增量政策，與之相配合的統計工作也已正在展開。10月10日，國家統計局宣布將在全國范圍內開展2024年人口變動情況抽樣調查，旨在準確及時地監測和反映我國人口發展變化情況，為下一步制定國民經濟和社會發展計劃以及人口相關政策提供基礎依據。

　　總體來看，本次會議提出的政策措施體現了對民生的深切關懷和對社會發展的長遠考慮。通過加大財政投入，不僅能夠通過提升教育、醫療等公共服務質量直接改善民眾的生活水平，還能夠提升社會整體消費能力，促進經濟發展。同時，這些政策也有助于縮小社會貧富差距，促進社會公平正義，增強民眾的幸福感和獲得感。

　　五、“絕不僅僅”的態度堅決

　　此次新聞發布會態度誠懇，表態積極，在介紹完增量政策之后，藍部長脫稿講到“我再補充一點，逆周期調節絕不僅僅是以上的四點，這四點是目前已經進入決策程序的政策，我們還有其他政策工具也正在研究中。比如中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間”，這一“絕不僅僅”的表述，很大程度上體現了政府加大逆周期調節力度的決心，進一步打開了財政政策的想象空間。

　　一是打開中央政府加杠桿的空間。從法定流程角度來看，根據《中華人民共和國預算法》第六十七條規定，經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的地方各級預算，在執行中出現下列情況之一的，應當進行預算調整：（一）需要增加或者減少預算總支出的； （二）需要調入預算穩定調節基金的；  （三）需要調減預算安排的重點支出數額的；（四）需要增加舉借債務數額的。 因此不論是增發國債，還是調整預算赤字，在全國人大閉會期間都需要全國人大常委會審議通過。當前中央政府杠桿率在25%左右，仍處于較低的水平，相關表態打開了中央政府加杠桿發揮帶動作用的空間。

　　二是多措并舉解決年內財政缺口。會議提到，“全國一般公共預算收入執行情況低于年初預算設定的目標，我們將多措并舉，綜合施策，確保全年實現數字平衡”。年初預算方面，我國今年的匯總中央和地方預算，全國一般公共預算收入223950億元，增長3.3%。加上調入資金及使用結轉結余20940億元，收入總量為244890億元。全國一般公共預算支出285490億元 （含中央預備費500億元），增長4%。赤字40600億元，比2023年年初預算增加1800億元。1—8月，全國一般公共預算收入147776億元，同比下降2.6%；1-8 月，全國政府性基金預算收入 26821 億元，同比下降 21.1%。假設按照目前的進度比例，全年一般公共預算收入和政府性基金收入與年初預算的缺口在2-3萬億元左右。而政府可以通過多種方式解決，比如對于國債和專項債的結存限額余額的盤活使用，對于PSL和政策性開發性金融工具的使用，以及通過全國人大常委會批準后可以實施的增發國債、增加預算赤字等舉措。

　　（1）既有政策落地效果及后續增量政策出臺進展不及預期，地方政府對于中央政策的理解不透徹、落實不到位。（2）經濟增速放緩，宏觀經濟基本面下行，經濟運行不確定性加劇。（3）近期房地產市場較為波動，市場情緒存在進一步轉劣可能，國際資本市場風險傳染也有可能誘發國內資本市場動蕩。（4）土地出讓收入大幅下降導致地方政府債務規模急劇擴大，地方政府債務違約風險上升。（5）地緣政治對抗升級風險，俄烏沖突不斷，國際局勢仍處于緊張狀態。

　　胡玉瑋：首席政策分析師。經濟學博士、牛津大學博士后、歐盟訪問學者。曾擔任中國證監會研究院國際金融部負責人、西班牙對外銀行（BBVA）駐華代表（養老金與保險）、經濟合作與發展組織（OECD）經濟學家。世界銀行、國際貨幣基金組織等國際組織顧問專家，中國社科院、中國人民大學、上海對外經貿大學客座研究員。參與或主持多項國際、國家和部委重大經濟金融領域研究課題。主要研究領域：宏觀經濟、國際金融、資本市場。

　　馮天澤：中信建投政策分析師，北京大學理學學士、金融學碩士，香港中文大學經濟學碩士，曾任職于國家外匯管理局和中金公司，主要研究領域包括：宏觀政策、金融監管、匯率及外匯儲備等。

　　周之瀚：中信建投政策分析研究員，中國人民大學理學學士、經濟學學士，北京大學金融學博士，曾掛職于中信集團。主要研究領域包括：宏觀經濟、貨幣政策、金融監管等。

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責任編輯：何俊熹