記者 吳黎華 北京報道 來源：經濟參考報
日前，國務院辦公廳轉發中國證監會、公安部、財政部、中國人民銀行、金融監管總局、國務院國資委《關于進一步做好資本市場財務造假綜合懲防工作的意見》（以下簡稱《意見》），從打擊和遏制重點領域財務造假、優化證券監管執法體制機制、加大全方位立體化追責力度、加強部際協調和央地協同、常態化長效化防治財務造假等5個方面提出17項具體舉措。
業內人士表示，《意見》標本兼治、懲防并舉，為做好當前和今后一段時期資本市場財務造假綜合懲防工作指明了方向，對于提振投資者信心，維護良好的市場生態有重要的意義。
依法從嚴打擊財務造假
近年來，隨著執法力度的加大，打擊和防范財務造假也面臨一些新的形勢和問題。如財務造假的隱蔽性、復雜性顯著增加，加大了發現和查處難度。特別是近期查處的不少案件中，第三方配合造假問題顯現并引發市場高度關注。
針對這一情形，《意見》提出，要堅決打擊和遏制重點領域財務造假。包括：嚴肅懲治欺詐發行股票債券行為。加大股票發行環節現場檢查和督導力度，聚焦業績異常增長等情形，嚴防“帶病闖關”。重點關注已違約及風險類債券發行人，嚴厲打擊欺詐發行、虛假信息披露、挪用募集資金和逃廢債等違法違規行為。
嚴厲打擊系統性造假和配合造假。密切跟進系統性、團伙型財務造假特征及演變趨勢，依法從嚴打擊通過偽造變造憑證、利用關聯方虛構交易或第三方配合等方式實施系統性造假的行為。全面懲處財務造假的策劃者、組織者、實施者、配合者以及專業化配合造假的職業犯罪團伙，堅決破除造假“生態圈”。
加強對濫用會計政策實施造假的監管。強化財會監督，加大對濫用會計政策和會計估計實施財務造假的打擊力度。密切關注會計政策和會計估計執行情況，加大對操縱資產減值計提調節利潤、以財務“洗澡”掩蓋前期造假行為的打擊力度。
強化對特定領域財務造假的打擊。依法懲治證券發行人、上市公司通過“空轉”、“走單”等虛假貿易方式實施的財務造假。嚴厲打擊利用供應鏈金融、商業保理、票據交易等方式實施的財務造假。從嚴懲處基于完成并購重組業績承諾、便于大股東攫取巨額分紅、滿足股權激勵行權條件、規避退市等目的實施的財務造假等。
業內人士指出，財務造假嚴重侵害投資者的合法權益，影響了投資者對于市場的信心。《意見》根據當前資本市場發展的情況，針對財務造假出現的一些新形勢、新問題提出了針對性、系統性的打擊舉措，既表明監管部門長期對于這一領域的高壓監管態勢和密切關注，也凸顯了其落實資本市場違法違規的“零容忍”和依法從嚴治市的決心。
除了加大對重點領域財務造假的打擊力度外，《意見》還提出要優化證券監管執法體制機制，主要包括：健全線索發現機制，突出科技支持作用，多渠道識別財務造假線索，建立健全配合造假方名錄；提升行政執法效能，完善重大財務造假案件調查處罰機制，提高查辦質效；深化行刑銜接協作，對跨區域、系統性等重大造假犯罪案件，推動建立健全公安和檢察機關聯合掛牌督辦機制，提升大案要案查處效率等。
構建綜合懲防長效機制
依法從嚴打擊財務造假行為，既要突出重點，也要標本兼治，從源頭防范造假發生。《意見》在聚焦打擊和遏制重點領域財務造假的同時，也注重構建常態化長效化的財務造假懲防機制。
《意見》提出，要增強公司治理內生約束。落實獨立董事改革要求，有效發揮獨立董事監督作用，強化審計委員會反舞弊職責。推動上市公司建立績效薪酬追索等內部追責機制，督促董事和高級管理人員履職盡責。強化考核約束，將財務造假作為各級國有企業負責人經營業績考核扣分項。加大對“關鍵少數”的宣傳教育力度，將誠信合規意識作為資本市場培訓的核心內容。
同時，要壓實中介機構“看門人”責任。督促保薦機構、會計師事務所、資產評估機構、律師事務所等中介機構加強執業質量控制。強化對中介機構的監督檢查。健全中介機構及從業人員信用記錄，督促有關機構及人員勤勉盡責。對存在重大違法違規行為的中介機構依法暫停或禁止從事證券服務業務，嚴格執行吊銷執業許可、從業人員禁入等制度。
《意見》還提出要完善資本市場會計、審計、評估監管規則，發布重點領域的應用案例或實施問答，加強對會計準則實施的指導。將財務造假、資金占用和配合造假等嚴重違法失信主體納入金融領域嚴重失信主體名單，完善財務造假等重大違法違規行為內部人士舉報獎勵機制等。
《意見》還將加大全方位立體化追責力度作為重要內容，主要包括：加快出臺上市公司監督管理條例，明確第三方配合造假、資金占用等違規行為的法律責任。優化財務造假行政處罰標準，大幅提高違法成本。推動加大刑事追責力度。推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加大對控股股東、實際控制人組織實施財務造假、侵占上市公司財產等行為的刑事追責力度。推動完善民事追責支持機制。探索建立證券公益訴訟制度。推動簡化登記、訴訟、執行等程序，完善示范判決機制，加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度等。
顯著提升市場違法成本
證監會新聞發言人表示，目前，中國證監會已經制定了貫徹落實《意見》的細化工作方案。下一步將積極會同有關部門密切協作形成合力，推動《意見》各項任務、要求落地見效。一是加大打擊懲治力度。加強對重點領域涉財務造假風險問題的排查，從嚴懲處、一體打擊財務造假、侵占、第三方配合造假，對違法違規問題依法嚴肅處理，并及時通報。二是優化工作機制。中國證監會將會同有關部門對相關領域防治財務造假情況進行會商，合力推動各項工作落實落地。相關部門也將強化內部監督，對于管理或監管履職不力的，嚴肅追責問責。三是加大宣傳和指導力度。
前海開源基金首席經濟學家、基金經理楊德龍則對記者表示，《意見》加大了違法者的違法成本，加重了處罰的力度，延長了違法者的刑期，將會起到比較強的震懾作用，有利于打造公開公正的市場環境，打擊違法違規行為。在民事追責方面，積極支持投資者發起民事追償訴訟，強化投資者賠償救濟，也能夠保護投資者的合法權益，對造成投資者利益受損的行為進行嚴厲打擊。這是落實新“國九條”要求的重要方面，也是打造“1+N”配套監管措施的重要舉措，對提振投資者信心，維護良好的市場生態有重要的意義。
據了解，近年來，證監會高度重視提升財務造假違法違規成本和涉及的投資者保護工作，積極推動構建行政執法、民事追責、刑事打擊“三位一體”的立體化追責體系。在立法層面上，推動修訂《證券法》，對違規信披公司和責任人的罰款上限由60萬元、30萬元大幅提升至1000萬元、500萬元，對欺詐發行的罰款上限由募集資金的5%提高到1倍；《刑法修正案（十一）》將違規披露的刑期上限由3年提高至10年；中介機構及從業人員出具虛假證明文件最高可判10年有期徒刑。在刑事追責方面，今年以來已依法將40余起財務造假、資金占用、違規擔保等案件移送公安機關。證監會表示，將與相關部門密切配合，大力提高行政處罰力度，優化與公安司法機關的銜接機制，從嚴懲處造假“首惡”，完善行政、刑事、民事立體化追責體系。
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