原標(biāo)題 存款保險獨立法人機構(gòu)來了，821億存保基金怎么用

　　簡介：在《存款保險條例》落地4年后，我國存款保險管理終于迎來了獨立法人機構(gòu)。

　　在《存款保險條例》落地4年后，我國存款保險管理終于迎來了獨立法人機構(gòu)。

　　5月29日，第一財經(jīng)記者獲悉，中國人民銀行已于24日成立存款保險基金管理有限責(zé)任公司，注冊資本100億元人民幣。

　　近期，中小銀行流動性風(fēng)險引發(fā)關(guān)注。26日晚，央行、銀保監(jiān)會在就包商銀行被接管答記者問時表示，接管后新增的個人儲蓄存款、對公存款和同業(yè)負債本息，由人民銀行、銀保監(jiān)會和存款保險基金全額保障，各項業(yè)務(wù)照常辦理，不受任何影響。

　　這也被外界認為是成立獨立存款保險基金管理機構(gòu)的好時機，我國存款保險制度已趨于完善，并正向?qū)I(yè)處置機構(gòu)演進。

　　2015年5月1日，《存款保險條例》（下稱《條例》）正式施行，進一步健全和完善了銀行業(yè)金融機構(gòu)有序處置和市場化退出機制。同時，《條例》明確，存款保險不是單純的出納或“付款箱”，按照“權(quán)責(zé)對等、激勵相容”的市場化原則，由存款保險依法辦理對有問題投保機構(gòu)接管或撤銷清算的相關(guān)事項。

　　“通過建立存保制度，有助于促進完善金融機構(gòu)市場化退出機制。有了存款保險機制，競爭規(guī)則和行業(yè)準(zhǔn)入就好辦了，也就是說，不怕準(zhǔn)入上放松一些，出了問題有存款保險，不會引起特別大的震動。”2015年3月29日，在出席博鰲亞洲論壇接受《第一財經(jīng)日報》專訪時，時任中國人民銀行行長周小川曾表示。

　　100億存款保險基金公司成立

　　存款保險基金管理有限責(zé)任公司的相關(guān)信息顯示，公司法人代表為央行金融穩(wěn)定局副局長黃曉龍。

　　“存款保險基金有兩個核心功能，一是開展存款保險方面的業(yè)務(wù)，二是要能處置資產(chǎn)，具有維持市場穩(wěn)定、控制風(fēng)險，尤其是控制系統(tǒng)性風(fēng)險的功能。”交通銀行首席經(jīng)濟學(xué)家連平對第一財經(jīng)表示，存款保險基金成立獨立法人機構(gòu)后，可以把存款保險制度落到實處。“制度的落地會更順暢合理，由實體機構(gòu)操作，也更直接方便。”

　　早在2015年，《條例》正式施行，意味著存款保險制度正式建立，對我國銀行業(yè)和金融改革而言，意義不言而喻。

　　存款保險制度，是指由符合條件的各類存款性金融機構(gòu)集中起來建立一個保險機構(gòu)，各存款機構(gòu)作為投保人按一定存款比例向其繳納保險費，建立存款保險準(zhǔn)備金，當(dāng)成員機構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機或面臨破產(chǎn)倒閉時，存款保險機構(gòu)向其提供財務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益，維護銀行信用，穩(wěn)定金融秩序的一種制度。

　　《條例》明確，中國存保制度的起步模式為存款保險基金，全面覆蓋商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)。存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。

　　不過50萬元的限額也并非一成不變。《條例》明確，央行會同國務(wù)院有關(guān)部門可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、存款結(jié)構(gòu)變化、金融風(fēng)險狀況等因素調(diào)整最高償付限額，報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。

　　從存款保險覆蓋的范圍看，既包括人民幣存款，也包括外幣存款；既包括個人儲蓄存款，也包括企業(yè)及其他單位存款；本金和利息都屬于被保險存款的范圍。但金融機構(gòu)同業(yè)存款、投保機構(gòu)高級管理人員在本機構(gòu)的存款，不在被保險范圍之內(nèi)。

　　存款保險的費率由基準(zhǔn)費率和風(fēng)險差別費率構(gòu)成。起步階段采取統(tǒng)一的低費率模式，未來也將視機構(gòu)風(fēng)險水平而實行差異化費率。據(jù)悉，2018年第一季度，央行完成了對4327家金融機構(gòu)的首次風(fēng)險評級，其中包括3969家銀行機構(gòu)。評級結(jié)果分為1~10級，級別越高表示機構(gòu)的風(fēng)險越大。評級結(jié)果客觀地反映了投保機構(gòu)的經(jīng)營和風(fēng)險狀況，為差別費率核定和風(fēng)險監(jiān)測、早期糾正提供了重要依據(jù)。

　　在存款保險基金成立獨立法人前，一直由央行金融穩(wěn)定局管理。據(jù)央行金融穩(wěn)定局披露數(shù)據(jù)，自《條例》出臺以來，銀行業(yè)存款格局總體保持穩(wěn)定，中小銀行存款占比穩(wěn)中有升。

　　截至2018年末，全國4017家吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)按規(guī)定辦理了投保手續(xù)。存款保險對存款人的保障水平持續(xù)保持高位，50萬元保護限額能夠為全部投保機構(gòu)99.5%的存款人提供全額保護，有效維護了銀行體系穩(wěn)定運行。

　　821億基金怎么用

　　從國際通行做法看，存款保險實施收購承接是對金融機構(gòu)進行市場化退出最常用的處置方式。

　　以美國實踐為例，存款保險在花旗集團風(fēng)險處置中發(fā)揮了重要作用。在2008年國際金融危機中，花旗集團曾因持有大量信用違約互換產(chǎn)品（CDS）和抵押貸款支持證券（MBS）等問題資產(chǎn)，形成巨額的損失暴露，陷入破產(chǎn)危機。

　　美國政府在救助花旗集團的過程中盡可能地依靠和調(diào)動FDIC（聯(lián)邦存款保險公司，是美國聯(lián)邦政府的獨立金融機構(gòu)）的力量，雖然處置系統(tǒng)性風(fēng)險超越了存款保險職責(zé)范圍，但在處置風(fēng)險過程中也反映出功能完善的存款保險制度在化解系統(tǒng)性風(fēng)險中所發(fā)揮的積極作用。

　　從中國的情形來看，《條例》顯示，存款保險基金的來源包括：投保機構(gòu)交納的保費；在投保機構(gòu)清算中分配的財產(chǎn)；存款保險基金管理機構(gòu)運用存款保險基金獲得的收益；其他合法收入。

　　談及我國存款保險基金管理日后是否會逐漸過渡到類似美國FDIC的獨立機構(gòu)時，周小川2015年3月曾稱，“若保費設(shè)計合理，運轉(zhuǎn)一段時候以后，就會有一定的積累，屆時等條件成熟，就可以平穩(wěn)過渡到獨立機構(gòu)了。”

　　根據(jù)央行金融穩(wěn)定局披露數(shù)據(jù)，存款保險基金至今尚未發(fā)生支出和使用情況，基金專戶歸集保費逐年攀升。

　　按照《條例》規(guī)定，投保機構(gòu)每6個月交納一次保費。2017年，存款保險基金專戶共歸集保費236.07億元，利息收入6.11億元，2017年末，基金專戶余額為480.28億元；2018年，存款保險基金專戶共歸集保費329.9億元，利息收入11億元，截至2018年12月31日，基金專戶余額821.2億元，尚未發(fā)生支出和使用。

　　“在（存款保險基金管理有限責(zé)任公司）作為機構(gòu)法人運作后，這800億規(guī)模的基金也許會委托該公司運作管理。”連平對記者表示。

　　而對于存保基金的運轉(zhuǎn)，2015年3月時，周小川也表示，保費設(shè)計盡最大可能減少銀行和社會成本的增加，是不謀求營利的，只是在經(jīng)濟處于好周期時才略有積累。“在投資方面，存保基金遵循安全、流動、保值增值的原則，只投資政府債券、中央銀行票據(jù)、信用等級較高的金融債券——也就說，只拿正常的平均利率。”

　　從此次注冊的公司信息顯示，新成立的存款保險基金管理有限責(zé)任公司可以進行股權(quán)、債權(quán)、基金等投資；依法管理存款保險基金有關(guān)資產(chǎn)；直接或者委托收購、經(jīng)營、管理和處置資產(chǎn)；依法辦理存款保險有關(guān)業(yè)務(wù)；資產(chǎn)評估；國家有關(guān)部門批準(zhǔn)的其他業(yè)務(wù)。

　　但值得注意的是，未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，不得以公開方式募集資金；不得公開開展證券類產(chǎn)品和金融衍生品交易活動；不得發(fā)放貸款；不得對所投資企業(yè)以外的其他企業(yè)提供擔(dān)保；不得向投資者承諾投資本金不受損失或者承諾最低收益；依法須經(jīng)批準(zhǔn)的項目，經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)后依批準(zhǔn)的內(nèi)容開展經(jīng)營活動。

　　多方呼吁進一步完善存款保險制度

　　從國際金融監(jiān)管趨勢來看，構(gòu)建以存款保險制度為核心的金融機構(gòu)處置機制，推動金融機構(gòu)市場化退出，是次貸危機后的國際監(jiān)管共識。

　　雖然《條例》已正式施行4年，但目前存款保險風(fēng)險處置功能尚未充分發(fā)揮，《條例》作為我國銀行業(yè)金融機構(gòu)風(fēng)險處置的重要法規(guī)，在處置觸發(fā)機制、處置權(quán)力、處置方式、處置工具、基金使用和后備融資等方面，仍有待進一步完善。

　　此外，由于我國經(jīng)濟長期高速增長積累的矛盾日益反映到金融領(lǐng)域，日常監(jiān)管難以完全規(guī)避單家銀行經(jīng)營失敗的可能。因此，推動完善更加有效的風(fēng)險處置機制勢在必行。

　　對此，今年兩會期間，多位人大代表建議盡快修訂《條例》，并制定《存款保險法》。

　　央行金融穩(wěn)定局局長王景武認為，需進一步豐富早期糾正措施；設(shè)立觸發(fā)指標(biāo)和具體定量標(biāo)準(zhǔn)，明確“非糾正即接管”；增加存款保險實施經(jīng)營中救助的處置方式；進一步豐富風(fēng)險處置工具箱；明確使用存款保險基金處置系統(tǒng)性風(fēng)險的例外條款。

　　第一財經(jīng)記者了解到，在處置地方銀行業(yè)金融機構(gòu)風(fēng)險時，地方政府往往牽頭監(jiān)管部門采取“一事一議”的方式，與問題機構(gòu)管理層、股東、債權(quán)人和投資人協(xié)商處置方案。

　　央行武漢分行行長王玉玲認為，這種做法的弊端非常明顯：一是預(yù)期不穩(wěn)，不利于及時遏制恐慌和風(fēng)險傳染；二是成本高昂，沒有法定的損失分攤機制，帶來嚴重的道德風(fēng)險。例如，湖北轄內(nèi)某城市信用社撤銷18年，由于涉及利益方過多，遲遲未清算完畢；三是效率低下，容易導(dǎo)致經(jīng)營失敗、已嚴重資不抵債的機構(gòu)無法及時退出市場，阻礙市場出清；四是欠缺公平，“個案談判”模式下，導(dǎo)致類似情況不同待遇，顯失公平。

　　央行昆明中心支行黨委書記楊小平建議，在現(xiàn)有制度框架下，應(yīng)盡快以《存款保險條例》為基礎(chǔ)，制定《存款保險法》，賦予存款保險機構(gòu)法定職權(quán)，明確風(fēng)險處置具體措施。

　　比如，明確如果早期糾正無法降低問題銀行的風(fēng)險狀況，該機構(gòu)仍然面臨倒閉風(fēng)險且需使用存款保險基金，那么存款保險機構(gòu)有權(quán)接管。在遵循基金使用成本最小化原則的前提下，存款保險機構(gòu)可以及時制定處置方案，綜合采取多種措施對問題銀行實施專業(yè)化、市場化的處置。

　　央行上海總部副主任兼上海分行行長金鵬輝也表達了相同觀點。他建議，如早期糾正無法降低問題機構(gòu)的風(fēng)險狀況，該機構(gòu)仍然面臨倒閉風(fēng)險且需使用存款保險基金，應(yīng)當(dāng)由存款保險機構(gòu)擔(dān)任接管組織；如果采取風(fēng)險處置措施后，問題機構(gòu)仍無救活的可能，則應(yīng)進入司法破產(chǎn)清算，由存款保險機構(gòu)擔(dān)任破產(chǎn)管理人。

　　此外，在風(fēng)險處置方面，盡管存款保險基金管理機構(gòu)與金融監(jiān)管部門、其他相關(guān)機構(gòu)建立了信息共享機制，但實際效果并不如意。

　　金鵬輝表示，應(yīng)賦予存款保險機構(gòu)更充分直接的信息獲取權(quán)、現(xiàn)場核查權(quán)及建議處罰權(quán)，強化對投保機構(gòu)風(fēng)險預(yù)警和早期糾正作用。央行南昌中心支行行長張智富也認為，目前《條例》中早期糾正缺少明確的啟動標(biāo)準(zhǔn)，對于問題投保機構(gòu)的界定也缺乏量化評判指標(biāo)，監(jiān)管措施較為單一。

　　張智富建議，在接管、處置、司法破產(chǎn)等各環(huán)節(jié)的操作方式、銜接標(biāo)準(zhǔn)、債權(quán)債務(wù)關(guān)系、風(fēng)險控制等多方面進行更為具體的規(guī)定，按照處置成本最小化原則，盡可能通過平穩(wěn)的方式回收問題投保機構(gòu)的“殘余價值”。

責(zé)任編輯：楊希 1904183207