“首位度”迷思：省會必須做經(jīng)濟老大？

　　蘇晶

　　“首位度”已然成為當(dāng)下中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的熱門詞匯。

　　今年兩會期間，廣西壯族自治區(qū)政府工作報告中提到“要提高南寧首位度，打造引領(lǐng)全區(qū)發(fā)展的核心增長極”，并認(rèn)為“由于多種歷史原因，與其他省份省會相比，南寧市經(jīng)濟首位度不高，輻射帶動能力較弱。”江蘇省政府工作報告提出“提升南京省會城市功能和中心城市首位度”，而山東省在2018年的政府工作報告中就已經(jīng)提到“提高省會城市首位度”，2019年初，萊蕪正式并入濟南，當(dāng)?shù)孛襟w稱，此舉將更好發(fā)揮省會城市的帶動和輻射作用。

　　事實上，首位度是一個學(xué)術(shù)界說法，由1939年馬克?杰克遜提出，指的是一個國家人口規(guī)模第一位城市與第二位城市的比值，用來描述一個國家首位城市在全國范圍內(nèi)發(fā)揮影響力的程度。

　　首位度突出的城市是指中心城市在整個區(qū)域中處于的優(yōu)先位置，學(xué)界普遍認(rèn)為，這是一個相對概念，并不存在一個合理的數(shù)值。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心副主任沈遲近期撰文指出，并沒有證據(jù)可以表明首位度高低與城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)的合理性或經(jīng)濟是否發(fā)達(dá)有關(guān)系，因此首位度不能作為衡量城市群結(jié)構(gòu)是否合理的標(biāo)準(zhǔn)。

　　不過，從目前各省市對首位度的描述來看，“首位度”的含義已經(jīng)發(fā)生了延展。一些城市所謂的“首位度”，追求的是自身的做大做強，提高人口和城市經(jīng)濟規(guī)模在本省的占比，相當(dāng)于“中心性”。

　　同時，首位度經(jīng)常與“龍頭帶動作用”“輻射作用”“核心增長極”一同出現(xiàn)在地方政府的工作報告之中，各省提高中心城市首位度的最終目的是為了其在本區(qū)域內(nèi)的輻射作用。

　　從規(guī)模經(jīng)濟的角度來說，中心城市的發(fā)展需要一個集聚的過程，吸收區(qū)域內(nèi)資源做大做強，發(fā)展到一定程度后，中心城市會產(chǎn)生溢出效應(yīng)，對周邊城市發(fā)展產(chǎn)生輻射作用。中心城市被期待在實現(xiàn)自身做大做強之后帶動區(qū)域發(fā)展。

　　這與我國現(xiàn)階段區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略不謀而合，中國正在迎來大都市圈時代，用中心城市帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。去年底，在2018年中國城市年度發(fā)展論壇上，國家發(fā)改委規(guī)劃司副司長周南表示，美國在1910年城市化率超過50%的時候，就開始用都市區(qū)取代行政區(qū)作為一個統(tǒng)計單位。據(jù)了解，目前，中國城鎮(zhèn)化率接近60%，已經(jīng)具備發(fā)展大都市圈的條件。

　　目前，南京、鄭州、合肥、杭州近年來均開始著手探索都市圈建設(shè)，根據(jù)清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院的數(shù)據(jù)顯示，目前全國37個主要都市圈的人口規(guī)模約占總?cè)丝诘?8%，經(jīng)濟規(guī)模約占經(jīng)濟總量的77%。

　　在都市圈時代的大背景之下，提高城市首位度、增強輻射帶動作用將成為越來越多中心城市的發(fā)展目標(biāo)。

　　南京的焦慮

　　在全國各城市提高首位度的呼聲之中，南京的聲量最大。

　　1月9日，南京市市長藍(lán)紹敏在做政府工作報告時，講到2019年工作的第一個方面就提到了“首位度”，表示“以國家和全省之力支持南京建設(shè)發(fā)展為動力，理直氣壯講首位度、全力以赴干首位度、名副其實增首位度。”

　　目前，提高南京首位度不僅是南京的頭號工作，還被寫入江蘇省政府工作報告，南京2019年的一號文件《關(guān)于深化創(chuàng)新名城建設(shè)提升創(chuàng)新首位度的若干政策措施》就涉及首位度。

　　藍(lán)紹敏連續(xù)使用的三個形容詞“理直氣壯”“全力以赴”“名副其實”道出了南京長久以來的憋屈。歷史上，南京曾經(jīng)是六朝古都和民國政府首都，在文化、教育資源、交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面長期處于領(lǐng)先地位，被認(rèn)為是東部地區(qū)重要中心城市和長三角特大城市，然而，改革開放后，在江蘇省內(nèi)，省會南京的存在感卻弱于蘇州。

　　從經(jīng)濟總量上來看，蘇州自1981起便超過南京，全國GDP排名榜中，兩市一度相差十一個名次。在1985年至2013年間，南京甚至落后于無錫，經(jīng)濟總量屈尊全省第三位。

　　從人口規(guī)模上看，南京常住人口少于蘇州和徐州，居江蘇省第三位，2017年，蘇州常住人口達(dá)到1068.4萬，南京只有833.5萬，前者比后者多出近200萬人，相當(dāng)于一個中等城市的人口規(guī)模。南京的工業(yè)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資水平，全年進出口貨物總額均落后于蘇州。

　　作為江蘇省省會，南京的地位很尷尬，一方面蘇錫常三市受上海輻射帶動經(jīng)濟強勢，另一方面，南京偏居于江蘇省西部，對蘇北經(jīng)濟輻射有限，反而對安徽的馬鞍山、蕪湖等鄰近城市輻射作用明顯，南京因此被戲稱為“徽京”，因為南京流動人口的第一來源地為馬鞍山，占到15.87％。

　　相比杭州，南京的首位度的確低。2018年，南京在江蘇省中的經(jīng)濟總量占比僅為13.8%，位列全國倒數(shù)第二。同年，杭州的首位度為24.3%，GDP總量是省內(nèi)計劃單列市寧波的1.26倍，在浙江省內(nèi)，杭州的中心性很高。

　　南京首位度低的原因是多方面的。南京市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部副主任、教授王輝龍撰文指出，南京市全域面積偏小，民營經(jīng)濟和外向型經(jīng)濟偏弱，江蘇的經(jīng)濟重鎮(zhèn)以蘇錫常為主稀釋了省會城市的能級，造成南京集聚力差，“受產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對偏弱、就業(yè)機會相對偏少影響，南京城市有吸引力無容納力”。

　　做大做強的共識

　　首位度有兩種計算方法，一種是GDP占比，一種是第一位城市與第二位城市的主城區(qū)人口比值，通過兩種方法計算得出的省域內(nèi)省會城市的首位度可以看出：不管是哪個表，中西部省會的首位度高于東部沿海省份首位度，單個增長極省份的省會城市首位度高于擁有雙增長極省會的城市。

　　不僅中西部經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的四川成都、湖北武漢、陜西西安、河南鄭州、安徽合肥首位度均高于東部沿海省份，經(jīng)濟較不發(fā)達(dá)的寧夏銀川、云南昆明、西藏拉薩首位度也居于前列位置。說明首位度高低并不能衡量一個城市的經(jīng)濟發(fā)展水平或者評判城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)是否合理。

　　中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所專家王開泳認(rèn)為，西部地區(qū)省會周邊的環(huán)境和氣候很惡劣，不適合產(chǎn)業(yè)布局，人口往省會走，省會城市的首位度自然很高。

　　而東部沿海城市不同，因為地理條件優(yōu)勢，除去省會城市之外，多個增長極并列發(fā)展，如廣州和深圳，廈門和福州，南京和蘇州，杭州和寧波，濟南和青島，沈陽和大連，必然造成省會城市首位度低。

　　但是，首位度墊底的南京和濟南卻真切地為首位度低而焦慮。中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副會長兼秘書長陳耀認(rèn)為，焦慮的背后是中心城市做大做強自身的強烈需求，這是區(qū)域競爭的結(jié)果。

　　事實上，在全國范圍內(nèi)，做大做強中心城市已經(jīng)非常普遍。合肥、杭州、鄭州、西安、成都都是在強省會戰(zhàn)略下崛起的省會城市，這些城市的很多做法如出一轍。

　　最普遍的做法是擴展城市發(fā)展空間，如杭州并入蕭山、余杭，合肥拆分巢湖并把巢湖市的一部分并入合肥，西安代管西咸新區(qū)，成都代管簡陽，一時間調(diào)整行政區(qū)劃成為潮流。

　　王開泳認(rèn)為，行政區(qū)劃不能作為城市做大做強的手段，而是作為必要時候區(qū)域整合的支撐，國務(wù)院是否批準(zhǔn)行政區(qū)劃調(diào)整也是因地制宜考慮。

　　另一個普遍做法是培育創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、出臺人才落戶新政等吸引創(chuàng)新資源實現(xiàn)集聚，搶占未來發(fā)展先機。陳耀認(rèn)為，省會城市是衡量一個省區(qū)強弱的首要要素，因為行政級別差異，省會的公共服務(wù)水平、基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療資源對于吸收外來資本和高素質(zhì)人力資源具備天然優(yōu)勢。

　　相比這些城市，南京和濟南的步伐顯然慢了。1月19日國務(wù)院批準(zhǔn)萊蕪并入濟南的行政區(qū)劃調(diào)整，南京、濟南終于邁入強省會發(fā)展時代。

　　從中心城市到城市圈

　　也有人質(zhì)疑中心城市做大做強戰(zhàn)略，認(rèn)為大城市的集聚效應(yīng)會掠奪區(qū)域內(nèi)的資源和機會，北京的虹吸效應(yīng)就曾被形象地比喻成“大樹底下不長草”。

　　中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副會長兼秘書長陳耀認(rèn)為，中心城市在集聚到一定規(guī)模之后會產(chǎn)生輻射效應(yīng)，雖然集聚效應(yīng)和輻射效應(yīng)具有階段性，但是過程是雙向的，集聚的過程中有輻射，輻射的過程中也有集聚。以成都為例，成都與周邊的資陽、眉山、德陽的同城化發(fā)展就是集聚與輻射作用并存。

　　這一撥中心城市做大做強過程中，很多城市顯然注意到了集聚與輻射的平衡問題，首位度經(jīng)常與“龍頭帶動作用”“輻射作用”“核心增長極”一同出現(xiàn)在地方政府的工作報告之中。

　　事實上，去年11月29日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》（下稱《意見》），提出未來中國將建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展。

　　中國的區(qū)域發(fā)展已經(jīng)迎來了都市圈時代，都市圈是城市群的核心，介于中心城市與城市群之間的空間形態(tài)，這是中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展的必經(jīng)階段。

　　根據(jù)清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院的數(shù)據(jù)顯示，目前全國37個主要都市圈的人口規(guī)模約占總?cè)丝诘?8%，經(jīng)濟規(guī)模約占經(jīng)濟總量的77%。

　　中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所王開泳認(rèn)為，長期以來，濟南都市圈在區(qū)域整合和協(xié)作上做得很不夠，因為交通不便，濟南與泰安、德州、淄博的聯(lián)系和互動性不夠，各自為政。整合萊蕪之后，山東省可以形成兩個增長極帶動全省發(fā)展，如果濟南的首位度低，魯中和魯南地區(qū)就缺少中心城市的輻射極的帶動。

　　南京的都市圈發(fā)展規(guī)劃也已經(jīng)完成，日前，南京召開專題會議研討南京東部地區(qū)發(fā)展，并將加快南京東部地區(qū)發(fā)展，作為加快寧鎮(zhèn)（南京—鎮(zhèn)江）一體化，加快做大做強城市平臺的重要一環(huán)。由此可見，南京意圖扭轉(zhuǎn)以往向西對安徽的輻射，增強向東對江蘇省內(nèi)城市的輻射影響力。

　　當(dāng)中心城市發(fā)生向城市圈發(fā)展演變之后，如何來評價中心城市？首位度顯然是不準(zhǔn)確的。陳耀認(rèn)為，人口或者經(jīng)濟規(guī)模都是不夠的，應(yīng)該形成一套完整的指標(biāo)體系，可以參照國家中心城市的指標(biāo)體系來，只是程度上有區(qū)別。

責(zé)任編輯：張國帥