養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)盡早全國統(tǒng)籌 防止地方政府制度套利

　　董登新

　　[職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)必須盡早實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，過渡期不宜太長(zhǎng)；與此同時(shí)，統(tǒng)一全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)比例，更為急迫、不宜久拖]

　　眾所周知，社保降費(fèi)的最大空間是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而不是其他四險(xiǎn)（醫(yī)保、失業(yè)、工傷、生育）。2016年國務(wù)院發(fā)布職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)降費(fèi)安排：凡企業(yè)繳費(fèi)比例20%以上的省份，可降至20%；凡企業(yè)繳費(fèi)比例為20%的，可降至19%。

　　然而，廣東和浙江兩省卻是兩個(gè)例外的省份，因?yàn)閮墒≡缭谌舾赡昵熬蛯⒙毠せ攫B(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)比例降至14%或14%以下，這一企業(yè)繳費(fèi)比例比其他省份低6個(gè)百分點(diǎn)以上，目前兩省已無降費(fèi)空間。

　　粵浙兩省大幅降低職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)繳費(fèi)，其底氣何在？原因有二：一是地方財(cái)力充盈；二是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余規(guī)模較大。不過，最初粵浙兩省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)率也是較高的，但后來下調(diào)的速度很快。

　　1997年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，其中明確規(guī)定：企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)（下稱“企業(yè)繳費(fèi)”）的比例，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%，具體比例由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。因此，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)建立初期，全國各省大體確定了企業(yè)繳費(fèi)比例為20%左右。

　　廣東浙江企業(yè)繳費(fèi)比例低于其他省份

　　2009年之前，廣東省由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異大，各地企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例長(zhǎng)期不統(tǒng)一，單位繳費(fèi)高的地區(qū)有湛江、廣州、韶關(guān)等地，最高達(dá)22%；最低的是佛山、中山、珠海、深圳僅為10%；有的地區(qū)甚至按企業(yè)所有制類型制定了差異化的單位繳費(fèi)比例。繳費(fèi)高的地區(qū)一般是老工業(yè)基地，國有企業(yè)退休人員較多；繳費(fèi)低的地區(qū)則為發(fā)達(dá)地區(qū)，年輕人參保較多。

　　2009年，廣東省勞動(dòng)保障廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例管理的通知》，決定將單位費(fèi)率調(diào)整分三步實(shí)施：第一步，從2009年7月1日起，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)在經(jīng)省勞動(dòng)保障廳批準(zhǔn)后將單位繳費(fèi)比例高于18%的降低為18%，其他各市的單位費(fèi)率保持不變。第二步，從2010年7月1日起，鼓勵(lì)將單位繳費(fèi)比例高于16%的市及省直單位降低為16%，將費(fèi)率低于12%的地區(qū)調(diào)整為12%。第三步，從2011年7月1日起，將單位繳費(fèi)比例高于15%的地區(qū)調(diào)整為15%，將費(fèi)率低于13%地區(qū)的費(fèi)率調(diào)整為13%。

　　2014年底，廣東省政府發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)工資下限和單位繳費(fèi)比例的通知》，通知決定：從2015年1月1日起，將全省各地級(jí)以上市企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例統(tǒng)一至13%~15%，其中單位繳費(fèi)比例高于15%的調(diào)整至15%，低于13%的調(diào)整至13%，單位繳費(fèi)比例在13%~15%的維持不變。同時(shí)，各地級(jí)以上市對(duì)本市戶籍人員和非本市戶籍人員，對(duì)不同所有制企業(yè)必須執(zhí)行統(tǒng)一的單位繳費(fèi)比例，不得執(zhí)行不同的單位繳費(fèi)比例。

　　2017年廣東省發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步統(tǒng)一全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例的通知》，根據(jù)通知，自2017年7月1日起，全省地市企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例統(tǒng)一至14%，其中單位繳費(fèi)比例高于14%的調(diào)整至14%；低于全省統(tǒng)一比例的，逐步過渡至全省統(tǒng)一比例。

　　這就是廣東省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從縣市統(tǒng)籌走向全省統(tǒng)籌的全過程。

　　再來看看浙江省的情況：在全球性金融危機(jī)爆發(fā)后，2008年11月浙江省政府作出決定，根據(jù)各個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)的基金支付能力情況，逐步將全省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)比例統(tǒng)一從之前原則上不超過20%降至12%~16%區(qū)間，城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的繳費(fèi)比例仍統(tǒng)一按20%執(zhí)行。

　　2010年10月，浙江省人社廳進(jìn)一步提出當(dāng)年的社保減費(fèi)目標(biāo)是：用人單位養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳納比例高于14%的原則上調(diào)整到14%。2012年1月，浙江省政府決定從2012年起，將浙江省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)比例統(tǒng)一為14%，借以推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。

　　也就是說，一直以來，當(dāng)大多數(shù)省份在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)執(zhí)行20%的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，浙江和廣東兩省就開始自主執(zhí)行14%或低于14%的企業(yè)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這使得粵浙兩省企業(yè)的社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)至少比其他省份企業(yè)要減輕6個(gè)百分點(diǎn)。很顯然，由于地區(qū)之間企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不同，可能導(dǎo)致企業(yè)注冊(cè)地大遷徙，以便尋求制度套利的機(jī)會(huì)。

　　廣東浙江養(yǎng)老金結(jié)余規(guī)模居全國前列

　　盡管廣東與浙江兩省較早就大幅降低了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)率，但在基金結(jié)余規(guī)模上，廣東和浙江兩省都位列全國前列。以2016年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，廣東省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余總額為7258億元，位列全國第一；浙江省為3225億元，位列全國第四。而中部龍頭省湖北省基金結(jié)余僅有828億元，廣東省相當(dāng)于湖北的近9倍，浙江省則相當(dāng)于湖北的近4倍。其中原因，可從另一組反差巨大的數(shù)據(jù)中找到答案：2016年廣東跨省凈流入人口為2004萬人，浙江跨省凈流入人口為746萬人，湖北跨省凈流出人口為255萬人。

　　由此可見，廣東省結(jié)余的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金7258億元，絕不是廣東省戶籍人口的獨(dú)自貢獻(xiàn)，更不是廣東省自己的國有資產(chǎn)，而是全國參保人共同所有的“公共財(cái)產(chǎn)”。在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌之前，廣東省政府只是暫時(shí)代管，但不能私自挪用它；在養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌后，它必須完整地移交給中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支，其最終歸屬權(quán)屬于全國所有參保人。

　　更為糟糕的是，巨大的繳費(fèi)差異，實(shí)際上意味著，廣東和浙江兩省拿養(yǎng)老保險(xiǎn)降費(fèi)的好處來替代稅收優(yōu)惠，作為本地企業(yè)的激勵(lì)或獎(jiǎng)勵(lì)政策，這會(huì)造成廣東和浙江兩省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的“隱形”流失。

　　職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)盡早實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌

　　根據(jù)國務(wù)院的統(tǒng)一部署及人社部的工作安排，兩至三年后，各省結(jié)余的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金必須統(tǒng)一完整上繳給中央統(tǒng)收統(tǒng)支，真正實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。從地方本位及地方保護(hù)角度考慮，各省是否會(huì)想方設(shè)法為企業(yè)社保降費(fèi)，以減少未來上繳基金規(guī)模？

　　在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托投資的問題上，地方政府并非很愿意將結(jié)余的基金委托給全國社會(huì)保障基金理事會(huì)統(tǒng)一打理。自從2015年8月國務(wù)院發(fā)布《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》至今，已經(jīng)過去3年多時(shí)間，但各省自愿委托投資并已到賬的資金只有4166億元，僅相當(dāng)于2017年底全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余的10%。其中，基金結(jié)余規(guī)模最大的廣東省，只愿意拿出1000億元委托投資，而浙江可能只愿意拿出500億委托投資，而且委托資金至今遲遲未到賬。

　　事實(shí)上，一些地方政府更愿意將可觀的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余掌控在自己手中，并將它看作本地重要的金融資源。當(dāng)然，更重要的是，基金歸集、委托投資的過程，實(shí)際上也是“摸清家底”、“丑媳婦見公婆”的過程，它讓職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理更加高效透明，這對(duì)于基金管理不完善、不透明的省份來說，是比較麻煩的事情。

　　在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌之前，如何防范地方政府制度套利？

　　從2019年1月1日起，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)將由稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征繳，這將有利于全民參保、足額繳費(fèi)，防止瞞報(bào)、漏繳、少繳。

　　2018年11月15日，人社部發(fā)布《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)條例（征求意見稿）》規(guī)定，社保業(yè)務(wù)全過程記錄，發(fā)現(xiàn)挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金等情況要及時(shí)上報(bào)。

　　該條例規(guī)定：在社會(huì)保險(xiǎn)基金銀行賬戶管理方面，條例要求，嚴(yán)格財(cái)務(wù)記賬、對(duì)賬，嚴(yán)格印章、票據(jù)、密鑰管理，及時(shí)核對(duì)基金收入戶、支出戶和財(cái)政專戶的資金，保證賬款、賬實(shí)相符，確保基金安全。

　　對(duì)于隱匿、轉(zhuǎn)移、侵占、挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金或者違規(guī)投資運(yùn)營的，由人力資源社會(huì)保障行政部門、財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)責(zé)令追回；有違法所得的，沒收違法所得；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　此外，對(duì)于騙取社保基金、騙取社保待遇的行為，條例作出規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取社會(huì)保險(xiǎn)基金支出的，解除服務(wù)協(xié)議，由人力資源社會(huì)保障行政部門責(zé)令退回騙取的社會(huì)保險(xiǎn)金，處騙取金額二倍以上五倍以下的罰款；直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員有執(zhí)業(yè)資格的，依法吊銷其執(zhí)業(yè)資格。單位或者個(gè)人以偽造證明材料或者其他手段騙取社會(huì)保險(xiǎn)待遇的，由人力資源社會(huì)保障行政部門責(zé)令退回騙取的社會(huì)保險(xiǎn)金，處騙取金額二倍以上五倍以下罰款。

　　由此可見，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)必須盡早實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，過渡期不宜太長(zhǎng)；與此同時(shí)，統(tǒng)一全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)比例，更為急迫、不宜久拖?？傊谌珖y(tǒng)籌前，中央政府一定要盡可能防止地方政府的政策博弈和制度套利。

　　在社保降費(fèi)及養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的大背景下，整合并完善社保制度是難得的歷史機(jī)遇。我們建議：將第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)統(tǒng)一降至12%，個(gè)人繳費(fèi)仍維持在8%，這樣，總費(fèi)率為20%，正好與靈活就業(yè)人員的繳費(fèi)率相同。為此，我們必須放慢退休金增速，緩慢降低養(yǎng)老金替代率，同時(shí)做大做強(qiáng)私人養(yǎng)老金。這是中國養(yǎng)老金制度頂層設(shè)計(jì)的大方向。

　?。ㄗ髡呦滴錆h科技大學(xué)金融證券研究所所長(zhǎng)、教授，中國養(yǎng)老金融50人論壇核心成員）

責(zé)任編輯：李鋒