銀行間地方政府債向居民開放 周小川的設想要實現了？

　　本報記者 黃斌 北京報道

　　導讀

　　早在2012年，時任央行行長的周小川在公開場合提出了“當地居民購買本地政府債券”的設想。他認為，地方債應主要出售給當地居民，當地居民會基于自身的養老金、福利等問題來考慮是否購買，這樣就構成了對地方政府債務的制約。

　　11月15日，央行、財政部和銀保監會聯合發布《關于在全國銀行間債券市場開展地方政府債券柜臺業務的通知》（下稱《通知》），其核心內容為：允許居民通過銀行柜臺購買地方政府債券。

　　地方政府債是繼記賬式國債、政策性銀行債券和國家開發銀行債券后，央行放開的又一類可開展銀行間債券市場柜臺業務的品種。

　　《通知》稱，地方政府債的入場，可“為中小投資者提供更多投資選擇，有利于提高居民財產性收入”，“提高了柜臺業務的吸引力，對于建設多層次債券市場具有積極作用”。此外，鼓勵地方政府債券優先面向當地投資者發售和交易，也有利于進一步強化投資人監督，健全市場約束機制。

　　東方金誠研究發展部技術負責人張伊君對21世紀經濟報道記者表示，隨著柜臺業務的開通，地方政府債的投資者中，個人投資者比例短期內預計將有小幅度提升，中長期來看個人投資者有望成為地方債交易的重要力量。投資者向個人擴容，從社會責任的角度來說，也有利于地方政府債務管理和信息披露形成新的外部約束。

　　目前，地方政府債已是債市第一大品種，截至10月末，存量規模已超過18萬億元，高于第二大券種國債的14萬億元。

　　緩解銀行購債壓力

　　實際上，在這之前，個人也可購買地方政府債。

　　2016年，上交所向中小投資者開放地方債，只要擁有證券賬戶，即可在交易所購買地方政府債；但由于地方政府債的發行主場在銀行間市場，加上“擁有證券賬戶”這一門檻，使得個人購買地方債的規模有限。

　　而《通知》的下發將改變這一局面。

　　“普通個人都可以買。”北京某券商固收部人士對記者表示，盡管央行并未在《通知》中明確說明投資者范圍，但根據《全國銀行間債券市場柜臺業務管理辦法》，有一定門檻要求的合格投資人可通過柜臺市場交易銀行間所有券種，而非合格投資人則被要求購買不低于AAA評級的債券，而“在未來幾年里，地方政府債應該都會在AAA”。

　　“現在銀行理財打破剛兌，地方政府債的收益比國債高，比較有吸引力，宣傳到位的話，供需兩旺。”該券商人士表示，從《通知》的規定來看，是否在柜臺向個人銷售債券，這一點地方政府掌握主動權，“地方政府的意愿還需要觀察”。

　　同時，向普通居民出售地方政府債，可以緩解銀行的購債壓力。

　　“地方政府債主要靠銀行包銷，因為利率一般就比國債高一點，所以純從投資的角度來看，銀行肯定是不愿意買的。”華中地區某股份行行長對21世紀經濟報道記者表示，雖然銀行有更多投資標的可選擇，但由于“財政廳做國庫現金招標時，地方金融辦進行財政存款分配時，銀行購買當地地方政府債的多寡，都是很重要的考慮”，銀行為爭取財政存款，通常都會配合地方政府包銷債券。

　　“這幾年地方政府債發行規模巨大，銀行包銷地方政府債會對市場造成扭曲，而且擠壓了信貸投放空間。”該人士說。

　　周小川設想能否實現？

　　允許居民直接購買地方政府債，益處多多。

　　中國人民大學重陽金融研究院高級研究員董希淼對記者表示，對個人投資者而言，資產配置的選擇趨于豐富，并能增加投資理財收入；對地方政府債而言，個人投資者的加入，有望提升地方債交易的活躍度，完善地方債的定價機制，但這需要一個過程，因為個人投資者對國債比較熟悉，對地方債相對陌生。

　　《通知》還稱，鼓勵地方政府債券優先面向當地投資者發售和交易，也有利于進一步強化投資人監督，健全市場約束機制。

　　“會有更多投資人關心地方政府債的資金使用與風險，如果覺得風險大，投資者可以‘用腳投票’，對地方政府的舉債、投資行為起到約束作用。這是一種市場化的約束。”北京某資深私募債基業務人士對21世紀經濟報道記者如此解釋“市場約束機制”。

　　實際上，早就在2012年，時任央行行長的周小川在公開場合提出了“當地居民購買本地政府債券”的設想。他認為，地方債應主要出售給當地居民，當地居民會基于自身的養老金、福利等問題來考慮是否購買，這樣就構成了對地方政府債務的制約。

　　“中國的‘央地’關系與國外不同。比如美國的聯邦制下，地方政府舉債，很大程度上取決于當地經濟發展情況、政府債務水平，聯邦政府的救助義務很有限，底特律政府都可以申請破產保護；而中國的地方政府債，目前來看更像是中央政府的延伸，地方政府債帶著中央政府的隱形擔保，對地方政府債務的制約，可能需要更多依賴財政改革。”前述私募債基人士對記者表示，中國地方政府債和國外的市政債存在著本質區別，個人投資者入局，所起到的市場約束或較為有限。

　　周小川的設想能否實現，或許只有時間才能揭曉答案。

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