文/新浪財經意見領袖專欄（微信公眾號kopleader）專欄作家 任澤平  賀晨  羅志恒

　　產權改革是更深層次的開放與改革，也是提高全要素生產率的內在要求。當前改革已進入深水區，進一步推動產權改革是推動我國邁向高質量發展的必由之路。

　　摘要

　　產權作為制度經濟學理論的基本概念，主要包含所有權、經營權、處置權、收益權等，其實質是激勵與約束的制衡、風險與收益的對等、權利與義務的統一。代表性理論主要包括科斯定理、委托-代理理論和契約理論等，制度經濟學強調明確產權與交易成本為市場有效配置資源的基石，保護產權、公平競爭、收益與風險對稱以及合理適當的激勵機制是促進市場效率的支柱。

　　我國國企改革主要分為三個階段：1）1978-1992年“放權讓利”與承包責任制開啟改革進程；2）1993-2002年建立現代企業制度、“抓大放小”引入競爭淘汰機制，提升市場效率；3）2003年至今成立國資委規范管理、深化產權制度改革。總體上，過去國企改革的實質是對內產權改革提升效率與對外開放市場引入競爭的有機結合。當前國有經濟已基本實現向現代企業的轉變，激勵機制逐步搭建，效率迅速提升。民營經濟也在此過程中實現從無到有、從小到大的跨越式發展，呈現“五六七八九”的典型特征。

　　盡管國企效率大幅提升，對國家和社會貢獻巨大，但當前國企整體經營效率上仍低于民營及外資企業。以ROE、ROA作為衡量效率指標，除少數行業外，非國企在競爭性行業甚至部分壟斷行業占據效率優勢。分地區看，省內國有資產工業比重與各省市GDP占全國比重具有較強負相關性，整體上當地國有工業占比越高，GDP占全國比重越低。產權不明確導致國企難以成為自主經營、自負盈虧的市場經濟主體，政企難分，易出現預算軟約束、金融資源獲得優勢、行政壟斷等問題，且國企缺乏足夠的激勵約束機制，難以及時依據經營情況調整經營策略和資源配置方式。

　　總體上，當前我國制造業基本開放，以民營企業為主，市場競爭充分，但上游要素市場國企占比較高，市場效率仍有較大提升空間，同時服務業開放、競爭程度依然相對較低。當前在制造業投資中國有及國有控股資本投資占比基本維持在10%左右，且主要集中在上游要素行業，而部分服務業國企占比較高，占比超過80%，且存在資本準入限制、競爭障礙、監管透明度不高等問題。分具體行業看，紡織、餐飲、快遞等充分競爭的行業通常效率較高、全要素生產率提升、產品國際競爭力較強，而存在行政管制、壟斷的行業，如鋼鐵、石油、天然氣、電力、電信服務、金融、教育、醫療服務等，存在社會資源錯配、全要素生產率低等問題。

　　國企改革主要是從產權制度改革和強化競爭推動生產效率改革兩個方向推進。改革方案主要包括激進式“休克療法”、撒切爾式“無禁區”改革、漸進式增量改革、分類制改革、混合所有制改革以及做強做優做大國有資本。總體而言，休克療法和過于激進的“無禁區”改革等方案將導致與預期相反的結果，負面影響較大。從我國的實踐看，一系列的改革探索逐漸形成“漸進式+增量+試點”的改革方法論以及因地制宜、因業施策、導入市場競爭機制、改革單一的國有產權、加強宏觀調控放松微觀干預的成功經驗。

　　當前改革已進入深水區，進一步推動產權改革是促進我國邁向高質量發展的必由之路，這要求我們以基本經濟制度為中心，以解放和發展社會生產力為標準，以提高國有資本效率、增強國有企業活力為主線，明晰產權、引入競爭、依法治企、因業施策，以有效產權替代無效、低效產權，實現國企法人治理規范化、公司運營市場化、企業競爭中性化。

　　我們對國企改革提出“分類+混改+強化競爭”方案，具體來看：一是思想認知和穩預期上，堅持基本的經濟制度，對國有和民營經濟一視同仁，貫徹競爭中性原則。二是方法論上，國企改革堅持“漸進式+增量+試點”方法論，建立合理考核獎懲機制，建立容錯和“豁免”機制，提高地方積極性。由獨立第三方資產評估機構評估國有資產合理價值或公開競標轉讓的形式解除“國有資產流失”的束縛。三是繼續推行國企分類制改革，因地制宜進一步明確公益類、資源性商業類和競爭性商業類行業劃分，對于競爭性商業類領域，全面放開市場準入、優勝劣汰。四是在明確國企應當控制或者參與的領域的前提下，明晰產權，推進混合所有制改革，改革經營體制，強化完整績效考核標準。五是在國企必須控制或參與的領域內，推進國企內部競爭式改革，公益類、資源類行業拆分或新設國企，引入國有資本內部競爭，建立相應考核機制、進入及退出機制，制定公開、透明、合理的補貼標準。六是改革的具體推進上，避免“一刀切”與運動式的推進，更多依靠市場化手段，完善國資監管體系，防止政策執行變形。

　　風險提示：政策推動不及預期、運動式過激改革開放

　　目錄

　　1 產權基本理論

　　1.1 產權理論

　　1.2 國企基本定義與相關產權

　　2 國企改革主要歷程

　　2.1 國企改革歷史：明確產權，建立現代企業制度，引入競爭，提升效率

　　2.2 國企改革成果：市場經濟主體多元化，共同推動經濟飛速發展

　　2.3 國企現存問題：產權仍不明晰，整體效率與民企存在差距

　　3 市場所有制結構與競爭現狀

　　3.1 總體：制造業以民企為主，上游要素市場國企占比較高，服務業開放程度仍相對較低

　　3.2 制造業：民企占據主導，產品競爭力較強，少數行業仍存保護

　　3.3 要素市場：國有資本壟斷，保護壁壘較高，資源錯配

　　3.4 服務業：基礎公共服務國企為主，整體限制水平偏高

　　4 國企改革方案比較

　　4.1 一步到位的激進式“休克療法”

　　4.2 英國撒切爾“無禁區”的私有化改革

　　4.3 存量調整和增量改革的漸進式改革

　　4.4 因業施策的分類制國企改革

　　4.5 混合所有制改革

　　4.6 做強做優做大國有資本

　　5 國企改革建議：分類+混改+強化競爭

　　正文

　　1 產權基本理論

　　1.1 產權理論

　　產權作為制度經濟學理論的基本概念，比所有權有更廣泛的外延，主要包含所有權、經營權、處置權、收益權等，其實質是激勵與約束的制衡、風險與收益的對等、權利與義務的統一。制度經濟學在上世紀70年代凱恩斯主義對“滯脹”的經濟現象喪失解釋力后逐步發展，認為產權安排將直接影響資源配置效率，因此“明晰產權”將激勵市場有效運行，其主要內容包括科斯定理、委托-代理理論、契約理論等。

　　科斯定理指出明確產權是通過市場交易實現資源最優配置的必要條件，交易費用應包括度量、界定和保障產權的費用，當產權得到明確界定并加以有效保護和交易費用為零的條件下，外部性因素不會引起資源的不當配置，市場機制會自動使資源配置達到帕累托最優。

　　委托-代理理論指出企業所有權與經營權的兩權分離將形成委托代理關系，而產權公有將導致實際所有者缺位，放大企業所有者和經營者的目標函數背離、信息不對稱以及經營者努力程度的不可觀察性與不可證實性，從而帶來企業效率低下，損害所有者利益的問題。

　　契約理論認為企業是一系列契約的集合，由于人們的有限理性、信息的不完全性及交易事項的不確定性，使得明晰所有特殊權力的成本過高，最終企業作為不完全契約是常態。而對不明確的剩余產權的追逐將扭曲專用性的投資激勵，導致后期關系內尋租成本抬升。

　　總體來看，制度經濟學強調明確產權與交易成本是市場有效配置資源的基石，保護產權、公平競爭、收益與風險對稱以及合理適當的激勵機制是市場經濟保持效率的支柱。

　　1.2 國企基本定義與相關產權

　　IMF將國企定義為“公共公司，即被政府擁有或控制的商業公司”，反映了國企的所有權歸屬，而聯合國工作文件中將國企定義為“公共所有或受公共控制的提供公共服務的公司”，反映了國企所具備的公共服務職能。當前我國并未對國企進行明確的法律界定，但結合國資委、財政部以及國家發改委對國有企業的描述與判定，我們認為國企即為政府機構、部門、事業單位等國家資本出資，所有者權益歸國家所有的企業，主要包括國有獨資企業、國有控股企業以及國有參股企業。

　　從產權角度看，當前我國國企產權不明確使其難以成為自主經營、自負盈虧的市場經濟主體，政企難分，易出現預算軟約束、金融資源獲得優勢、行政壟斷等問題，且缺乏足夠的激勵約束機制，難以及時依據經營情況調整經營策略和資源配置方式。從產權結構來看，產權至少包含兩種權利：所有權和財產權，當前我國國企所有權較為明確，國企所有權歸中央政府與地方政府所有。然而以經營權、使用權、收益權和處置權為代表的財產權在國企經營中較為模糊不清，出現政企不分、隱性擔保、金融資源獲得優勢、行政壟斷、尋租等問題，導致效率低下、資源錯配、整體社會福利受損，不利于進一步推動改革。以經營權為例，部分國企經營權仍受管制，在人事任用、薪資激勵方面均難以擁有充分自主權，出現國企領導“易上難下”、基層員工薪資長期低于市場水平、創新成果難以得到有效激勵與保護、決策經營不靈活等問題。

　　國企、民企并無優劣之分，兩者各有優勢但又各存不足，不宜陷入意識形態爭論，要以黑貓白貓的實用主義標準衡量，應將國企、民企視為互補、合作關系而非“非此即彼”的替代關系，在堅定公有制發展為主的基礎上明確產權、改善治理、公平競爭，進行創新性合作與發展。

　　2 國企改革主要歷程

　　回顧國企改革進程，其實質是對內產權改革提升效率與對外開放市場引入競爭的有機結合，國企效率在過去40年有了巨大提升，并在基礎性公共領域、國家安全戰略領域做出巨大貢獻。但值得注意的是國企存在的產權不明晰、委托-代理成本高、終極所有人不明確、激勵機制不完善、部分地方政企不分、預算軟約束等問題仍廣泛存在，并導致了部分國企相對于民企的低效。

　　2.1 國企改革歷史：明確產權，建立現代企業制度，引入競爭，提升效率

　　國有企業改革歷程分為三個階段：第一階段為1978-1992年“放權讓利”與承包責任制開啟改革進程。1978年十一屆三中全會確定改革開放基調，自四川開始由點到面在城鎮范圍“擴大企業自主權”，而安徽鳳陽農業家庭聯產承包制的成功使得以分離所有權與經營權為基礎的承包責任制迅速從農業推廣至工業領域。1980年底，全國試點企業擴大到6000多家，戶數占全國預算內工業企業的15%，產值占60%，利潤占70%。

　　第二階段為1993-2003年建立現代企業制度、“抓大放小”引入競爭淘汰機制，提升市場效率。1993 年中央建立現代企業制度改革國企，強調“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”，隨后通過“抓大放小” 集中力量抓好一批國有大型支柱企業，放開搞活中小國有企業，允許后者拍賣、重組、租賃以及破產，充分發揮市場配置資源力量。1997-2003年，國有及國有控股企業戶數從23.8萬戶減少37%至15萬戶，而國有企業就業由1.1億降至0.69億，私營企業就業數從750萬人上升至2545萬人，同期工業總產出從11.4萬億上升至14.2萬億。

　　第三階段為2003年至今成立國資委規范管理、深化產權制度改革。2003年國資委正式成立，提出“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”現代產權核心內容，國有產權轉讓逐步規范、分級監管制度逐步形成。在堅持改革創新的努力下，國企勞動生產率提高、盈利能力增強，2003年至今，國企資產總量從20.0萬億增長至2018年8月173.9萬億元，利潤總額從4769億元增長到2017年2.89萬億元。

　　伴隨改革的逐步深入，當前我國國有企業已基本轉變為現代企業，激勵機制逐步搭建，運行效率提升，并成為推動我國經濟發展、提升社會福利、擴大國際影響力的支柱。

　　2.2 國企改革成果：市場經濟主體多元化，共同推動經濟飛速發展

　　歷經40年改革，當前我國實行以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的經濟制度，而國企對內產權改革、對外擴大開放、引入市場競爭等舉措使得市場經濟主體向多元化發展，推動中國經濟騰飛。與此同時，我國民營經濟從無到有、從小到大呈現跨越式發展，在全社會經濟占比快速提升，已成為支撐我國經濟飛速發展的重要基礎。

　　當前民營經濟呈現“五六七八九”典型特征。國務院促進中小企業發展工作領導小組第一次會議指出，目前民營經濟繳納50%以上的稅收，創造60%以上的GDP，貢獻70%以上的技術創新和新產品開發，提供80%以上的就業崗位，擁有90%以上的企業數量。

　　更具體的測算顯示，民營經濟在固定資產投資、工業產出、就業方面做出巨大貢獻。第一，固定資產投資中民營經濟的比重自2004年30%上升至2018年9月62.4%。第二，工業產出方面，國有及國有控股單位工業產值占比自1978年77.6%下降至2016年19.8%，非國有企業占比上升至80.2%，其中私企、外企分別占35.9%、21.6%。第三，就業方面，全社會城鎮就業口徑國企吸納就業人數占比自1978年78.3%下降2016年14.9%，而非公有制企業就業占比達84%。2016年新增就業中私企、個體達1730萬人，同期國企新增就業減少38萬人；規模以上工業口徑，國有及國有控股企業就業占比從1999年58%下降至2016年18%。

　　注：由于統計數據可獲得性問題，上文中除特別指出國有及國有控股、民營經濟，則國企、私企數據不包括有限責任公司、股份有限公司等國有或民營控股公司以及個體戶，數據上對實際國有資本、民營資本存在低估。

　　2.3 國企現存問題：產權仍不明晰，整體效率與民企存在差距

　　盡管在過去國企改革取得了令人矚目的成就，但當前我國部分國企仍由于產權不明晰而導致存在行政壟斷、金融融資優勢、預算軟約束等問題，落后產能遲遲無法被淘汰，效率相對較低。

　　2.3.1 過去國企引入競爭，大量低效產權被淘汰

　　上世紀90年代末，我國陸續開放紡織、餐飲、制造業等行業，民營企業的加入使得市場競爭程度大幅提高，同時對國企“抓大放小”，允許淘汰經營不善國企，市場逐步發揮配置資源的力量。

　　早期國企問題主要集中體現在企業虧損嚴重、收益率較低以及享受巨額補貼等。中國工業統計年鑒數據顯示，1994-1995年國有工業企業虧損額分別高達482.6、639.6億元，分別占工業企業虧損總額的62.5%、53.4%。同時，與非國有企業相比，國企收益率普遍較低：1996至1997年，國有工業企業凈資產收益率分別為2.2%和2.1%，而同期私營企業凈資產收益率為24.1%和14%。此外，大部分國有企業還享有財政補貼，同時享有比非國有企業低許多的地租、貸款利率等“隱形補貼”。

　　開放部分行業市場后，競爭性行業低效產權的虧損面難以得到有效改善，部分低效國企或主動或被動退出市場。伴隨紡織業等部分競爭性較強的制造業和部分餐飲服務行業逐步放開引入競爭，部分產能低下、效率不高的國企難以適應市場形勢發生虧損：1996至2003年，全國規模以上國有控股工業企業虧損面分別為33.5%、35.2%，虧損面略微擴大1.7%，而同期民營企業虧損面由19.6%減少4.5個百分點至15.1%。此外，分行業來看，1996年至2003年國企虧損面大幅改善的行業主要集中于上游資源型行業，如有色金屬采礦、黑色金屬冶煉、石油天然氣開采等，改善幅度超過或接近10%，而橡膠塑料金屬制品、化學纖維、金屬制品等競爭性較強的下游制造業由于國企難以適應競爭，虧損面不降反升，與民營企業形成對比。

　　2.3.2 當前國企效率較過去已大幅提升，然而總體仍與民營經濟有差距

　　當前國企效率較過去已大幅提升，從單位勞動力產能、單位勞動利潤來看，2003年至2016年，國有工業控股企業單位勞動力產能、利潤分別增長440%、309%至134.1、7.3萬元每人，年均增長12%、9%。

　　但整體來看，國企效率仍低于民營及外資企業。剔除公共性質、國家安全類行業，2003-2016年競爭性工業行業國企整體效率仍顯著低于非國有企業，整體效率仍然較低。從凈資產收益率（ROE）、資產收益率（ROA）為代表的衡量效率指標出發，2016年總體來看非國企效率優于國企，國有控股工業企業ROE、ROA分別為7.7%、3.0%，同期非國企ROE、ROA分別為18.7%和8.9%。

　　分行業看，除少數行業外，非國企在競爭性行業甚至部分壟斷行業占據效率優勢。值得注意的是，自2015年供給側改革以來，非國企相對國企的效率優勢大幅縮減，主要表現為非國有企業利潤率的大幅快速下滑，國企利潤大幅上升，引發社會關于“國進民退”的憂慮。從數據看，利潤大幅上升的行業主要集中在壟斷性較強的上游行業，源于去產能、環保等“一刀切”政策對民企的傷害較大，甚至部分企業退出市場，不能表明國企效率的相對提升。

　　分地區看，各省國有經濟工業比重與各省GDP占全國比重具有較強負相關性，國有工業經濟比重越高，該省GDP占全國GDP的比重越低，反映出工業國企比重高的地區經濟活力相對弱。通過對31個省市自治區規模以上國有控股企業占各省全部工業企業資產的比重以及GDP的測算，國有經濟占比相對較低的省份，如江蘇、廣東、浙江等地區，國有控股企業資產占比基本維持在10%-20%，但GDP占比均超過全國平均水平，其中江蘇、廣東GDP占比分別達10.5%、11%。而產業升級較慢、國有工業經濟占據工業資產超過50%的省份，如遼寧、吉林、黑龍江、貴州、山西、青海、甘肅等地，經濟增長明顯低于全國平均水平。

　　3 市場所有制結構與競爭現狀

　　當前我國改革進入深水區，事權與責任界定模糊、預算軟約束、行政壟斷等問題所引起的低效產權、全要素生產率低等問題已成為約束我國從高速增長轉向高質量發展的阻礙。中國過去四十年的成功經驗是改革開放，引入競爭，未來“為人民謀幸福，為民族謀復興”需要新一輪更大力度的改革開放。因此，有必要全面梳理我國各行業的產權結構與競爭現狀。

　　3.1 總體：制造業以民企為主，上游要素市場國企占比較高，服務業開放程度仍相對較低

　　當前我國制造業基本開放，市場競爭充分。我國競爭性制造業已基本對民企、外資開放，僅在汽車等行業保留部分限制，今年再次大幅放開汽車制造業外資股比限制。國有及國有控股資本在制造業固定資產投資中占比基本維持在10%左右。充分競爭的市場全要素生產率提升，產品國際競爭力較強，中國也逐步成為工業制造品出口大國。

　　上游要素市場國企占比較高，市場效率仍有提升空間。當前在石油、天然氣、電力等能源要素市場，少數國有企業仍占據壟斷地位。同時，去產能和環保風暴后行業集中度進一步大幅提升，上游漲價、利潤過高疊加金融周期下半場流動性退潮，部分民企融資困難、主動并入大型企業尋求幫助，小微企業生存困境、全社會資源錯配和全要素生產率低需高度重視。

　　服務業開放程度仍相對較低。當前中國部分服務業中，國企占比程度較高，國有資本在電信服務、交通運輸等服務業固定資產投資占比超過80%，部分服務業資本準入限制、競爭障礙、監管透明性等因素使得對內對外開放程度較低。根據經濟合作發展組織（OECD）發布的服務貿易限制指數，OECD國家普遍在建筑業、工程、廣播、電信、商業銀行、保險開放競爭，而中國郵政、金融保險、電信服務、建筑、廣播、電影行業均顯著高于OECD成員國平均水平，造成效率低下、服務水平偏低、國際競爭力不強、服務出口較低等一系列問題。

　　總體看，當前我國充分競爭的行業通常效率較高、全要素生產率提升、產品國際競爭力較強，而存在行政管制、壟斷的行業存在社會資源錯配和全要素生產率低等問題。

　　3.2 制造業：民企占據主導，產品競爭力較強，少數行業仍存保護

　　從對外開放以及對內競爭程度來看，當前制造業整體競爭水平較高，民營資本投資占據主導，占比超90%，限制外資投資或國有企業占據主導地位行業相對較少。具體來看，按照產權結構與競爭強度制造業可分為兩類：一是民企占據主導，國企基本退出競爭，市場競爭充分，產品競爭力較強，如紡織、化學制造等行業；二是國有企業占主導或壟斷，產權上表現為國有控股或獨資為主，且仍存外商投資限制或民營企業多而不強，如汽車、鋼鐵等。

　　3.2.1 第一類：市場競爭充分，民企占據主導，產品競爭力較強

　　紡織業：民營企業為主導，行政管制較少，產品國際競爭力較強

　　紡織業作為上世紀90年代大幅開放的行業之一，民營企業逐步成為紡織行業的主導力量，產品國際競爭力較強。當前國家對紡織行業行政管制、干預較少，紡織行業市場化程度較高，產品國際競爭力較強。截至2016年底，紡織業非國有企業單位數、總資產分別為19566家、23258億元，行業占比達99%、94.5%。紡織業民營經濟的固定投資占比達88.5%，紡織行業充分競爭使得我國紡織品國際競爭力較強，紡織品、服裝對外出口均位列世界第一。

　　3.2.2 第二類：國有企業壟斷或主導，民營企業多而不強

　　鋼鐵：國有企業為主導，民營企業多而不強

　　過去我國鋼鐵行業民企產量上升較快，以生產粗鋼為主，而國企基本占據高端鋼材研發和市場的領導地位，近年來鋼鐵行業集中度提升。2015年以來在去產能的大環境下，鋼鐵行業競爭較激烈，大量僵尸企業、中小型民企被關停，央企及地方國企憑借規模優勢、技術優勢占據主導地位，行業集中度提升。2017年全國粗鋼產量前20名企業產量占當年粗鋼總產量60.3%，較2015年49.8%提高10.2個百分點，其中國有企業達13家。年產量在1000萬噸以上的鋼鐵企業共22家，其中國企15家，產量占比73.5%。

　　汽車業：國有控股企業占主導，國有品牌競爭力相對較弱

　　過去汽車行業受行政干預較大，具體體現為對于外資投資準入、產品目錄、進出口、消費政策等各個環節進行高度行政管制以及存在稅種多、稅率高和行政費用高等問題。過去中國規定外資對汽車整車、專用汽車制造控股不得超過50%，對外商進入汽車行業施加準入限制。同時，改革之前，購買進口整車需繳納關稅25%（部分20%）（2018年7月1日起降至15%），增值稅16%，根據車輛排量分級繳納1%-40%不等的消費稅，另外部分車型還需繳納2%-13%的“雙反稅”（反傾銷、反補貼）。較高關稅疊加中間環節溢價導致國內進口車輛，尤其是豪華型轎車價格大幅高于海外售價，消費者權益受到損害。同時，以奧迪A8為例，2018年改革之前該車在美國售價約50-63萬，中國售價88-257萬，價格上漲76%-308%。

　　當前中國汽車行業仍以中外合資、國有控股企業為主，對汽車行業的長期保護導致市場競爭力較低，企業效率和創新能力較差，國有品牌競爭力相對較弱，市占率相對較低。長期的政策保護未提升國內品牌競爭力以及經濟效益，國有控股企業過度依賴外資技術導致國有企業結構發展失衡，創新能力不足，產品競爭力較弱。2018年8月外國品牌在中國市占率達62.8%，自主品牌市占率、高端車型、新能源汽車方面仍有大幅提升空間。

　　3.3 要素市場：國有資本壟斷，保護壁壘較高，資源錯配

　　與國外經過充分競爭后形成的自然壟斷不同，當前我國國有資本在能源要素市場壟斷地位主要由早期行政政策所致，行政壁壘使得民營資本進入困難，部分國企運行效率低下、資源錯配嚴重、全要素生產率較低、管制價格虛高等問題難以得到根本解決。

　　石油、天然氣：國有企業壟斷，設置外資股權比例

　　目前石油、天然氣行業國有企業占據壟斷地位。當前中國規定外資對石油、天然氣（含煤層氣，油頁巖、油砂、頁巖氣等除外）的勘探、開發限于合資、合作，在2018年才放開外資建設與經營加油站的限制。從分布結構來看，2016年全國登記注冊石油、天然氣開采企業136家，總資產19995.7億，其中國有及國有控股企業83家，資產達18895億，占全行業94.5%。石油加工、煉焦和核燃料加工業國有經濟企業數量占比11.8%，而資產占比50.7%。

　　石油天然氣行業從開采、進口、煉油至銷售全鏈條壁壘較高，主要由國企壟斷或主導，民營資本進入困難。以石油開采為例，我國對境內石油資源實施區塊登記制，資質審核要求難以滿足，使得少數大型國企處于壟斷地位。石油天然氣開采市場化程度低，供應商定價權高，價格管制缺乏科學定價依據，國內油價較國外虛高。

　　電力行業：國有企業壟斷或主導，資源錯配

　　當前國有企業在發電、市場調度、輸電、配電和售電幾乎占據壟斷或主導地位，民間資本進入困難。與國外經歷自由競爭后形成的自然壟斷不同，當前電力行業國企壟斷主要由早期行政政策所導致。盡管近年來國家放開了對民營資本配售電業務的限制，同時在今年放開了外資對電網的經營建設，但長期以來形成的壟斷仍使得民營資本進入困難。

　　未經競爭的壟斷電力導致市場資源配置不合理：一方面部分地方政府追求地方業績，大力發展風能發電，過量電廠興建導致大量風能發電廠被閑置；另一方面，為維持地方就業，以污染環境為代價的火力發電廠等落后企業始終無法淘汰，社會總體福利受到損害。此外，伴隨季節變化及工業用電變動，國企集團相互調節控制電力壟斷，電價維持虛高，導致民生利益受到侵害。

　　3.4 服務業：基礎公共服務國企為主，整體限制水平偏高

　　當前我國基礎服務業對外資限制偏高，以國企為主，市場競爭相對不充分，而新經濟服務類市場競爭較為充分。具體來看可分為三類：一是限制外資投資、國有企業壟斷的基礎性服務行業，如電信服務、教育、醫療服務等；二是國有企業占據主導地位，行政管制較多導致市場競爭不充分的服務行業，如金融業；三是市場競爭充分、民企為主的生活服務業，包括餐飲服務、快遞等。

　　3.4.1 第一類：國有企業壟斷或主導的基礎性服務行業，限制外資股權比例

　　電信服務：國有企業占主導，設置外資股權比例 

　　當前國企在電信服務行業占據主導地位，由于外資投資限制、自然壟斷行業性質等因素掣肘，民營企業及合資企業進入電信服務領域較為困難。中國電信服務業自1999年以來經歷兩輪拆分，引入競爭、打破壟斷促使電信服務水平在一段時間內快速上升。然而當前我國電信服務行業開放水平仍然較低，外資持股增值電信業務不得超過50%（電子商務除外），基礎電信業務必須由中方控股。民營資本進入基礎電信領域主要由中國電信、中國移動和中國聯通引進戰略投資者，且缺乏決策權、經營權，國有資本依舊占據主導地位。截至2017年底中國電信、中國移動和中國聯通的國有資本份額均超過50%。行政干預施加壟斷地位的結果，是中國電信服務行業存在技術升級較慢、收費較高、服務較差等問題。

　　教育：國有資本占據主導，教育資源配置不均衡

　　當前義務教育、高中教育以及高等教育以國有資本為主導，教育資源分配存在不均衡等問題。教育為一國發展之本，我國國有資本對教育行業的投入屬于公共服務，有利于社會福利的提升。但當前我國仍存在學校分布不平衡、教師資源不均衡、學校硬件資源不均衡等問題，導致生源向少數地區學校集中、教師資源流失、學校間惡性競爭等問題的出現。在教育行業國有資本應充分發揮優勢，前瞻性均衡資源分配、合理規劃、規范運營以及建立適當的內部激勵機制，民營資本在高等教育、學前教育等領域作為國有資本補充、滿足多樣化需求。

　　醫療服務：公有醫院占據主導，民營醫院多而不強

　　醫療機構外商投資受限，民營醫院多而不強。當前外資在中國醫療機構投資僅限于與中方合作、合資，外商投資受限。國內醫療機構呈現民營醫院多而不強的局面。國家統計局數據顯示，2017年共有醫院3.0萬個，其中公立醫院1.2萬個，民營醫院1.8萬個。盡管民營醫院在數量上多于公立醫院，但由于醫療資源和政策的傾斜，民營醫院在規模、整體技術水平、醫療服務能力上仍無法與公立醫院相比。

　　此外，藥品流通秩序混亂、公立醫院醫護人員內部薪資激勵機制不完善共同推高就醫成本，使得消費者福利受損，看病貴、看病難問題難以得到解決。過去中國進口藥品關稅均在4%-8%左右，繳納增值稅16%，較高藥品稅負使得進口藥品價格上升近30%。2018年5月1日起，中國免除或調低抗艾滋病藥物、抗癌藥物、激素類避孕藥物等大部分藥品關稅、調低增值稅，進口藥品價格得到下調。然而，當前我國藥品流通秩序混亂，藥企銷售費用畸高，主要流向公關招標、醫生回扣、醫藥代表提成等（詳見前期報告《揭開中國藥企銷售費用畸高之謎》）。此外，中國對公立醫院補貼較少，低于國際平均水平，醫護人員基本薪資相對較低，內部薪資激勵模式不完善，致使“以藥養醫”、“以器養醫”。經銷商和醫院的多重溢價均進一步推升藥價，應進一步對關稅及增值稅適當減免、加強藥品流通秩序維護、完善醫護人員獎懲機制，降低藥價，解決老百姓用藥貴的問題。

　　3.4.2 第二類：國有企業主導，限制外資股權比例，行政管制較多，市場競爭不充分

　　金融業：國有企業占主導，設置外資股權比例，限定業務范圍與牌照

　　當前中國金融業國企仍占據主導，機構開放程度明顯滯后于國際水平，民營資本進入困難。長期以來，由于境內外市場規則制度差異、配套法律法規不到位、匯率制度等因素制約，金融業對外開放改革存在反復、緩慢等特點（詳見前期報告《中國金融對外開放：成就、不足與變革》）。在2018年進一步的開放措施落地前，銀行、證券和保險均存在嚴格持股比例限制。以銀行業為例，當前中國銀行業仍以國企為主，外資、民營銀行比例占比較低，其中外資銀行自上世紀90年代以來，資產占比一直在2%左右徘徊，2017年已降至1.1%，遠低于OECD國家平均高于10%的水平。

　　此外，在過去外資、民企機構還面臨業務范圍和牌照發放等行政政策制約，外資證券機構僅限于合資形式，從事業務限于承銷、外資股經紀以及債券經紀業務等小部分業務；外資銀行人民幣業務等待期較長，對外資銀行在華設立營業性機構的總資產規模要求過高；外資保險面臨嚴格的執照審批和數量控制；外資證券機構僅限于合資形式，只能從事承銷、外資股經紀以及債券經紀業務等小部分業務。

　　2018年4月習近平總書記博鰲講話中強調將進一步擴大對外開放，在服務業特別是金融業方面，確保放寬銀行、證券、保險行業外資對外開放的重大措施落地。伴隨新一輪金融業對外開放時間表的公布以及部分開放措施的不斷落地，中國將以更大的決心、更堅定的勇氣推進金融業對外開放。

　　3.4.3 第三類：市場競爭充分、民企為主的生活性服務業

　　快遞業：市場競爭充分，民營企業為主

　　除平郵信件類郵政外，當前我國快遞行業競爭充分，形成順豐+“四通一達”競爭格局，市場效率、產品服務大幅提升。伴隨新零售在國內的創新和全球化的拓展以及行政管制較少，使得中國快遞物流競爭充分，行業服務、效率、規模均迎來提速，并逐步向海外市場推進。2017年全年快遞服務企業業務量完成400.6億件，同比增長28%；快遞業務收入完成4957.1億元，同比增長24.7%。其中，民營快遞企業業務量完成369.5億件，實現業務收入4243.9億元。民營快遞企業業務量市場份額為92.2%，業務收入市場份額為85.6%。

　　餐飲業：民營企業為主，市場競爭充分，積極開拓海外市場

　　國企基本退出餐飲業，民營企業競爭激烈并快速開拓海外市場。餐飲業作為改革開放比較早的行業，個體、私營、外資企業先于其他行業發展。競爭內容重點由單純的價格競爭、產品質量的競爭，發展到產品與企業品牌和文化品位的競爭，市場化程度相對較高，同時向海外市場輸出。2016年餐飲行業就業人數達129.5萬人，其中非國企就業人員達124.4萬人，占比達95.8%。

　　4 國企改革方案比較

　　從國際經驗看，過去各國從不同層面，采用不同方法對國企進行改革，主要是從產權制度改革和強化競爭推動生產效率改革兩個方向推進。總體而言，休克療法和過于激進的“無禁區”改革等方案將導致與預期相反的結果，負面影響較大。從我國的實踐看，一系列的改革探索逐漸形成“漸進式+增量+試點”的改革方法論以及因地制宜、因業施策、導入市場競爭機制、改革單一的國有產權、加強宏觀調控放松微觀干預的成功經驗。

　　4.1 一步到位的激進式“休克療法”

　　“休克療法”的核心在于快速自由化、穩定化和私有化，其理論源于西方的新自由主義和現代貨幣主義，在20世紀80年代由美國杰弗里·薩克斯引入經濟領域。“休克療法”強調改革一步到位，在自由化方面主張采取一次性實現價格、外貿的自由化和貨幣的自由兌換；穩定化方面，采用強硬緊縮的宏觀政策抑制社會總需求實現短期供求再平衡；私有化方面，主張全面迅速實現國企私有化，甚至不惜采取無償分配的辦法。

　　上世紀80年代，“休克療法”在拉美的玻利維亞實行并獲得初步成功、抑制惡性通脹后，受到飽受經濟衰退、惡性通脹困擾的俄羅斯及東歐部分國家的歡迎。然而“運動式”激進推行私有化、過度抄襲西方市場經濟模式，與基本國情、市場經濟轉軌規律不協調等問題使得激進的“休克療法”在俄羅斯、東歐等國失靈。其中俄羅斯自1991年推行“休克療法”后，GDP不升反降，惡性通脹進一步惡化，1991-1992年，GDP增速由-5.05%大幅下行至1992年-14.53%，CPI同比增速由200%上升至2333.3%。

　　4.2 英國撒切爾“無禁區”的私有化改革

　　20世紀70年代中期英國陷入“滯脹”階段，通脹上行，經濟增速時升時降，此外由于政府職能過度擴張和政府規模過大，財政負擔提升。1979年撒切爾上臺，信奉現代貨幣主義理論，宣布推行英國歷史上規模最大的私有化改革。

　　撒切爾國企私有化改革方案的特點是先易后難、“無禁區”地全面推進。1979-1991年，撒切爾分三個階段，通過直接出售國企、公開上市、國企內部管理層收購、承包、推行雇員股份所有權等方式逐步將私有化領域從競爭性制造業推向石油、天然氣、電力、供水、郵政、鐵路等自然壟斷領域。此外，撒切爾還將私有化推向社會公益和政府行政機構，其中甚至包括交通安全監督、私人武器檢查和普通監獄囚犯的運送。

　　撒切爾私有化改革有效遏制了通貨膨脹，穩定了經濟增長并提升了國企效率，但其同樣帶來了負面影響：1）“無禁區”式的私有化，導致公共服務數量、質量下降。由于私企追求利潤最大化，導致投資往往偏向短期逐利領域，私企公共服務意識單薄，人民利益受到損害。2）企業與政府職能分離，失業問題嚴重。由于大量國企私有化后追求效益最大化，發生大量解雇員工現象，撒切爾私有化開始后，1979-1989年，英國失業率始終居高不下，最高達11.8%。3）私有化期間尋租嚴重，貧富差距進一步加劇。

　　4.3 存量調整和增量改革的漸進式改革

　　漸進式改革是在工業化和社會主義憲法制度的基礎上進行的市場化改革，其核心可概括為從點到面、從局部到總體、體制內改革與體制外推進相結合，改革、發展與穩定相協調的改革，強調在基本不觸動既得利益格局的前提下實行逐項、分步、增量式改革。中國過去40年改革開放的成功，正是基于“漸進式+增量+試點”的方法，這是符合認識論的。

　　在國企改革方面，漸進式改革主張國有經濟變革通過存量調整、增量提升的方式逐步推進。具體表現為國家所有權由單一產權主體變為多元化產權主體，改革過程呈現出明顯的階段性和漸進性特征，其實質是對原有國有經濟產權制度的局部變革，按照由點到面、先易后難、由淺入深的原則不斷深入國企改革。

　　與“休克療法”相比，漸進式改革的優勢在于逐步推進、允許試錯、減少改革阻力、積蓄改革力量，通過增量稀釋存量比重，但同時也相對忽略了對存量資產的配套機制建設，對經濟的進一步發展造成瓶頸。在改革進入深水區，增量改革的空間越來越小，不得不對存量做出調整。

　　4.4 因業施策的分類制國企改革

　　分類制改革主張根據不同行業的外部性大小、戰略意義決定是否由國有資本進入、進入到何種程度、采取相應的考核方式，明確國有資本的戰略定位和發展目標。

　　2015年中共中央、國務院公布的《關于深化國有企業改革的指導意見》明確提出將國企分為公益類和商業類。其中，公益類國企以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，宜采用國有獨資形式，重點考核成本控制、產品服務質量、營運效率和社會保障能力。對于商業類國有企業則按照市場化要求實行商業化運作，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，原則上實行公司制股份制改革，引入競爭、實現優勝劣汰。對于處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業保持國有控股。

　　4.5 混合所有制改革

　　混合所有制改革是在堅持公有制為主體的條件下進行的公有制與非公有制的混合改革。從宏觀看，混合所有制是公有制和非公有制并存于社會經濟體系中的一種多元化混合所有制形式；從微觀看，它是同一經濟組織中包含公有、非公有多種產權、發揮各自優勢的所有制形式。

　　國企的混合所有制改革核心是市場化，引入非公有制資本參與改革產權制度、完善治理機制和強化市場化運營管理。其中，混合所有制改革的基礎是明晰產權。只有建立了完善的現代企業產權制度，才能真正在國企中引入戰略投資者、改善公司治理機制、實現市場化運營和內部管理。當前，國企混合所有制改革的形式主要有國企整體上市、引入民營資本及外資等戰略投資者參股、國有企業并購民企并保持民企一定比例股權、員工持股等。

　　在我國國企混改推進過程中，聯通、中糧、中國核建等國企均取得進展，效率得到提升。以聯通混改為例，2017年8月，聯通非公開發行90.37億股股份，以定向增發方式引入阿里、百度、京東等戰略投資者，混改完成后聯通集團合計持有公司約36.67%股份，中國人壽、騰訊信達、百度鵬寰、京東三弘、阿里創投、蘇寧云商等戰略投資者合計持有公司約35.19%股份。進一步形成混合所有制多元化股權結構后，聯通于2018年2月進行公司董事會換屆，8位非獨立董事中，5位來自阿里、騰訊、百度等戰略投資方。同時，聯通還精簡機構和裁員，推進限制性股票激勵計劃管理暫行辦法等。混改后聯通公司盈利能力明顯提高，2018年中國聯通一季報和中報披露的ROE分別為0.96%、1.89%，較2017年同期分別提高171%、89%。

　　4.6 做強做優做大國有資本

　　黨的“十九大”在國企國資改革方面有了理念的突破和轉變，從做強做優做大國有企業到做強做優做大國有資本，進一步放權，減少對市場微觀主體的干預。

　　具體來看，在國資監管上，需從管企業為主向管資本為主轉變，立足以管資本為主來轉變國資監管機構的職能，明確以管資本為主的監管內容，改變行政化的管理方式，改進考核體系和辦法，加快制定、完善相應配套考核機制；在國有資本經營上，要求改革國有資本授權經營體制，科學界定國有資本所有權和經營權的邊界，落實企業的法人財產權和經營自主權；在市場環境上，管資本而不管企業本質上要求完善市場準入公平公正、競爭中性。

　　5 國企改革建議：分類+混改+強化競爭

　　產權改革是更深層次的開放與改革，也是提高全要素生產率的內在要求。習近平總書記明確指出，“我們必須毫不動搖地發展公有制經濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導、保護民營經濟發展”“民營經濟是我國經濟制度的內在要素，民營企業和民營企業家是我們自己人”。國企、民企并無優劣之分，均為我國經濟發展做出重要貢獻，是實現“兩個一百年”目標不可或缺的重要組成部分。

　　當前改革已進入深水區，進一步推動產權改革是推動我國邁向高質量發展的必由之路，這要求我們以基本的經濟制度為中心，以解放和發展社會生產力為標準，以提高國有資本效率、增強國有企業活力為主線，明晰產權、引入競爭、依法治企、因業施策，以有效產權替代無效、低效產權，實現國企法人治理規范化、公司運營市場化、企業競爭中性化。

　　具體來看，我們提出六點建議：

　　一是思想認知和穩預期上，堅持基本的經濟制度，對國有和民營經濟一視同仁，貫徹競爭中性原則。取消所有制分類的區別對待，強調競爭中性，不要動輒上綱上線、陷入意識形態爭論，要以黑貓白貓的實用主義標準衡量，凡是在中國境內注冊的企業，無論國資、民資、外資，都是中國企業，受中國政府的管理，為中國的經濟增長和創造就業做出貢獻。

　　二是方法論上，國企改革堅持“漸進式+增量+試點”方法論，建立合理考核獎懲機制，建立容錯和“豁免”機制，提高地方積極性。過去國企改革取得較大進展，然而當前地方執行層面存在“多做多錯，少做少錯，不做不錯”、“不敢改、不愿改、不會改”問題，應堅持過去“漸進+增量+試點”成功經驗，改革舉措與法治建設的配套銜接，建立地方政府的容錯、糾錯和“豁免”機制，調動地方政府的改革熱情和積極性。國企改革中“國有資產流失”成為束縛政府和國企領導的無形枷鎖和敏感地帶，可由獨立第三方資產評估機構評估其合理價值或公開競標轉讓的形式解除障礙。

　　三是繼續推行國企分類制改革，因地制宜進一步明確公益類、資源性商業類和競爭性商業類行業劃分，對于競爭性商業類領域，全面放開市場準入、優勝劣汰。應針對行業特征進一步明確分類，為改革指明方向：一是中央出臺指導意見、明確行業劃分標準，引導各地公益類、商業類國企行業劃分；二是地方研究出臺相關文件，因地制宜落實行業劃分，推出負面清單，因行施策，分類發展、分類監管、分類定責、分類考核；三是在遵循國家統一分類思路原則的前提下，根據行業發展變化，適度動態調整劃分。對于競爭性領域，全面放開市場準入，讓民企和外資充分競爭。

　　四是在明確國企應當控制或者參與的領域的前提下，明晰產權，推進混合所有制改革，改革經營體制，強化完整績效考核標準。一是要明晰國企產權中所有權、經營權、收益權與處置權劃定，界定政府與市場關系，界定事權和支出責任，打破剛性兌付和政府隱性擔保，硬化國企預算約束；二是完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值；三是強化績效考核標準，建立與市場掛鉤的薪資激勵機制，鼓勵、獎勵、保護創新技術與應用；四是對于混合所有制改革，要切實轉換經營機制，保護各類產權的合法權益。

　　五是在國企必須控制或參與的領域內，推進國企內部競爭式改革，公益類、資源類行業拆分或新設國企，引入國有資本內部競爭，建立相應考核機制、進入及退出機制，制定公開、透明、合理的補貼標準。在公益性、資源性行業，堅持國有資本為主導和引入競爭并不沖突，可拆分壟斷國企、新設國企，重點在于在適合的關鍵行業領域引入國有資本之間的競爭，建立相應考核指標以及進入及退出競爭機制，盤活國有資本存量、增量，進一步提升國有資本效率。對于長期的隱性的政府補貼，予以公開、透明化，制定補貼標準。

　　六是改革的具體推進上，避免“一刀切”與運動式的推進，更多依靠市場化手段，完善國資監管體系，防止政策執行變形。鼓勵地方政府采取更加靈活、因地制宜的方式執行政策，避免一刀切與運動式推進。更多依靠市場化而非行政命令方式。完善強化國資分類監管體系，防止政策在執行過程中的變形與失靈。

　　(本文作者介紹：恒大集團首席經濟學家，恒大經濟研究院院長。曾擔任國務院發展研究中心宏觀部研究室副主任、國泰君安證券研究所董事總經理、首席宏觀分析師。)