賈康：降總稅負一定要降五險一金

　　■商灝

　　中國40年的財稅體制改革，伴隨全面深化改革進程，發生了一系列迥異以往的深刻變化，并擴展至建立現代財稅體制。財政是國家治理的基礎和重要支柱。中國學界當前最主流的認知是，40年財稅體制改革事實上不斷地對財稅體制及其運行機制進行適應性變革：以“財政公共化”匹配“經濟市場化”，以“財政現代化”匹配“國家治理現代化”，以“公共財政體制”匹配“社會主義市場經濟體制”，以“現代財政制度”匹配“現代國家治理體系和治理能力”。

　　正是在這樣一個認知前提下，本報特別邀請曾參加過首次莫干山會議的賈康老師以40年財稅改革為主線或觀察分析的視角，深入系統分析闡述以下問題：1.對2012年以來中國道路轉型及其中財稅改革使命的新認知；2.對2013年以來國際格局發生改變的背景下國內制度變革與現代化發展的新理解；3.對2014年以來走向共治的中國道路的新看法；4.對2015年以來邁向現代治理的中國國家管理體系，即所謂大國之治的新解讀；5.對2016年以來中國財稅體制改革與國家治理關系的新認識、新建言。

　　賈康現任華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，他曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。 2013年，他作為主要發起人之一成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”。

　　以下是本次專訪要點實錄：

　　1.地方現在需要大宗穩定的收入來源——對2012年以來中國道路轉型及其中財稅改革使命的新認知。

　　賈康：作為研究者，我的感受是，最近幾年，在中共十八屆三中全會形成頂層規劃性質的全面改革指導文件開啟的新階段之上，財稅改革合乎邏輯地為新一輪改革的推進，發揮了突破口和先行軍的作用。

　　最近幾年財稅改革總體在中央決策指導方面，有一個非常值得肯定的特點，即：總體思路和要領清晰，把千頭萬緒合在一起的系統工程式配套改革，在財稅突破口方面，可概括為三大基本任務：1.預算改革。2.稅制改革。3.理順中央地方分配關系的改革。

　　中共十九大在已有改革基礎之上，強調在進一步推進財稅配套改革中，把理順中央地方體制關系擺在了第一位。到了這個階段，就必須從原來的先易后難，轉為啃硬骨頭，要把中央地方關系所涉及的財政制度安排做一個決定性的理順，這已有十九大關于財稅改革非常清晰的表述，我們從中可以看出它是重中之重。

　　接著是進一步落實預算改革。預算改革更多強調管理和技術層面的全面績效管理，這也是非常好非常重要的管理創新。它回過來呼應整個制度框架的創新，并將落實到今后實際運行中所有的政府財力怎樣服務于公共利益最大化，服務于社會成員，服務于人民群眾美好生活追求的實現，也正是貫徹以供給側結構性改革推進現代化的主線。

　　在十九大精神里特別突出了問題導向之下，怎樣通過稅制改革構建地方稅體系，這勢在必行，因為在營改增以后，中央把原來地方層面唯一一個大宗穩定收入來源的營業稅，在制度安排上讓其退出歷史舞臺，使營改增各種正面效應得到發揮的同時，確實也帶來了一個新的階段性的變化和新的問題：地方手里怎么樣有一個符合分稅制內在要求的大宗穩定收入來源？這個收入來源應該落實到地方稅體系和其中稅種制度建設上，這個任務現在就在我們面前，必須按照中央的指導精神形成盡可能高水平的推進方案。

　　這是就我所理解的中共十八大、十九大財稅配套改革指導思想在貫徹與推進過程中，它是配合現代市場體系建設、中國現代化所要完善的中國特色社會主義市場經濟，服務于實現中國夢的戰略目標的。

　　如何理解2012年以來中國道路轉型跟財稅改革的內在關系？中國2012年以后的改革，在“改革”概念本身實際上已經升華為承前啟后、繼往開來而表述的供給側結構性改革，這個“改革”就是鄧小平當年所說的“生產關系自我革命”的改革，但是為什么要做現在這樣全稱的表述呢？顯然體現了最高決策層關于科學決策、政策優化必須得到中國特色社會主義政治經濟學學理支撐這個意圖：供給側改革首先要解決有效制度供給的問題，到了改革的深水區，攻堅克難，啃硬骨頭，涉險灘的任務擺在面前，把它直接標明是供給側，同時也就帶來了和體現著認識上的提升。

　　過去更多從需求側考慮問題的思維，現在必須要做一個更新的2.0版的升級。過去的改革總體來說是放權，講的是讓微觀主體發揮活力的基礎上，怎樣從宏觀角度實施反周期的總量為側重點的宏觀調控需求管理。現在繼續做這樣努力的同時，還必須是市場發揮決定性作用后面緊跟著政府更好發揮作用，更多側重如何守正出奇地解決好結構優化機制的問題。

　　供給側結構性改革將導致整個供給體系質量和效率的提高，其內涵一定是從追趕到趕超戰略的延伸，就像習近平總書記所說，供給側結構性改革最后是落到整個生產力繼續得到整體躍升，它是個超常規的、學術上所說的“階躍曲線式”的發展追求。

　　財稅改革就是要服務于這樣一個全局大戰略：在適應新的發展階段上，我們走過了站起來、富起來階段以后，一定要實現“強起來”歷史飛躍這個現代化任務。財稅改革是要以基礎、支持的功能構建，來支撐中國經濟社會轉軌中“治理體系和治理能力的現代化”。

　　2.降低關稅和涉險灘、啃硬骨頭改革——對2013年以來國際格局發生改變的背景下國內制度變革與現代化發展的新理解。

　　賈康：中國堅定不移地走市場化取向的改革之路，就要求全面開放對接全球大市場，也勢必要把握開放和改革是互動關系，開放會在某些特定時點上產生出倒逼改革的作用。

　　例如中國加入世界貿易組織，老前輩把它稱為“中國的新一輪變法”，這種以進一步開放迎來的變法，就是要以變法來創新，來圖強，符合我們已經認同的“改革開放”四個大字所內含的市場化和國際化的歷史潮流，符合我們現在可以總結的人類文明創新發展的規律。

　　“入世”以后，在繼續超常規發展十幾年的成就基礎上，中國現在面臨更錯綜復雜的問題：一方面我們整個經濟總量已經成了世界老二，中國的國際影響客觀上在增強，我們也積極提出了在新的階段上更好地跟其他經濟體互動的“一帶一路”戰略倡議等等；另一方面實際生活中外部對于中國過去已存在的一些摩擦因素現在升級為貿易沖突，有人稱為“貿易戰”——最典型的是頭號強國美國和中國的關系，我們應該清醒地認識到進入了新的階段，中美之間進入的這個雙邊關系新的階段，首先表現在貿易上的摩擦沖突升級，后面跟著的，是整個冰山在水面上是貿易的直觀表現，而水下并不能很直觀感受到、但是一定起重要作用的是制造業、科技創新、金融,乃至推到極端可考慮的軍事實力，以及綜合的軟實力等等在一起的老大和老二之間的一種博弈。

　　對這個博弈的全景圖，我直截了當地說，除了還存在著過去以比較優勢可以解釋的貿易互通有無的部分之外，更多的現在必須認清楚，人類文明發展到某一個臨界點后，在中美之間表現出的叢林法則：現在美國這樣打壓中國，老大遏制老二，是或早或晚必然發生的現象，人類社會基本的東西還是利益考量。

　　如果意識到這樣一個情況，就要意識到新的階段帶給中國的挑戰，我們怎么樣應對。在整個戰略框架層面，我個人認為應該特別強調，當年鄧小平在“八九”風波出現之后，我們受到外面全面制裁時，他專門講過，要繼續堅決地和美國、和其他西方國家搞好關系，現在的情況只是一段“小風波”。這種小風波可能會影響若干年，但是鄧小平一下看到的是未來長期幾十年、上百年發展的大方向。從這個歷史全局來看，當時那個嚴峻情況只是小風波，他后來是以“南巡”帶出了整個國內局面的改觀與升級，又帶來了中國和美國之間一直發展到被稱為“中美國”雙邊關系的全球性影響。在這個發展過程中，主導的影響是互利的，對中美雙方都帶來了正面效應。

　　但到了現在這個臨界點過后，在很長一段時間里，所謂貿易沖突打打停停、停停打打，肯定要成為常規現象，而這個時候我們還要援引鄧小平當年的戰略思維，這仍然是一場小風波。我們研究的新供給經濟學說明，人類社會的創新發展現在已經推到了共享經濟時代，再怎么摩擦、再怎么沖突，誰也不能夠違拗全球投融資從貿易后面跟著的產能布局里面的你中有我、我中有你，全球供應鏈的分工協作，而且這種產能對應到最新的經濟模式就是共享，而不是排他，而不是競爭中誰勝誰敗、你輸我贏。

　　在外部新的壓力之下，我們要堅定不移地貫徹市場取向的改革。為什么中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》貫徹過程中間，大家覺得如履薄冰，就是總書記所說的要涉險灘、啃硬骨頭，很多事情還遲遲沒有做到把硬骨頭啃下來的境地。現在已經看到一些清楚的跡象，比如今年“兩會”上，正式推出了“大部制”改革很有力度的一套部署，現在國稅、地稅已經合并，其他很多部門方案也都在促進其落實，這涉及至少橫跨兩屆政府的一個命題，前面只走了一點小碎步，這一次中央是以極大的魄力和決心推出了一輪像模像樣的大部制改革，跟著對整個行政架構有體系再造式的、脫胎換骨的改造，是可以期待的。這是做好自己事情非常典型的一個現在值得肯定的改革進步。

　　在今年博鰲論壇上，總書記向世界宣示，主動先降低關稅。總理后面緊跟著說，除了汽車關稅降低之外，我們還要對老百姓迫切需要的一些藥品可以降低的關稅，要堅決往下降，而且還要跟蹤關稅以后藥品的價格，真正惠及百姓，解急需用藥的社會成員的燃眉之急。這都是“變壓力為動力”可以做的很好的事情。

　　其他一些領域，也都應考慮怎樣進一步降低準入，更好地歡迎國際上外部投資者進入我們國內金融領域、基礎設施領域和產業創新發展領域。包括馬斯克在貿易戰氛圍里，決定性地簽約要在上海建世界上最大的外資單體工廠生產新能源汽車，這都是很好的案例，表明在這個過程中間我們可以選擇的“壓力變為動力”，做好深化改革、進一步擴大開放的實事。

　　3.股份制框架下的混合所有制——對2014年以來走向共治的中國道路的新看法。

　　賈康：走向共治概念下，如果從宏觀全局來說，以中國道路融入全球發展，“人類命運共同體”就是共治，治理的現代化強調的就是把管理和自管理、組織和自組織、調控和自調控融合在一起，調動一切潛力和活力，在必然有不同利益訴求，有不同文化背景，有不同歷史傳統等等各個民族國家差異性前提下，還可以去通過包容性的共治來對接人類命運共同體更美好的發展，這是宏觀角度。

　　從微觀角度，一定要認識到共享經濟所帶來的在實際生活中機制化的升級改變。如，政府和市場主體的關系處理，在創新發展中已經不是簡單的“井水不犯河水”劃線邊界的問題了，在一些特定的重大領域里，可以以伙伴關系一起來做PPP。在實際生活中很多創業創新模式，已經改變了過去的排他性。比如，現在新經濟會迅速形成幾個成功企業的寡頭壟斷。中國現在的阿里、騰訊、京東、蘇寧，線上線下結合，迅速形成寡頭壟斷局面。但還沒有人說要引用《反壟斷法》強制把它們拆分。因為美國和中國都意識到，亞馬遜、阿里的信息平臺電商，所發展的經濟活動帶有共享特征，以后會帶出一大批中小微企業的生存發展空間。在中國的窮鄉僻壤，也由阿里帶出一系列“淘寶村”這樣超常規發展的具體案例。京東也是，整個供應鏈一直滲透到貴州山區田間地頭，這樣一種新的共享經濟，是從微觀層面開始在蓬勃發展。

　　大家也認同大數據、云計算、信息技術支持，可以使原來不可能設想的共享現在變成現實。在未來不太長的時間段里，可能中國老百姓越來越多擁有的新能源機動車，會跟整個電力能源的生產、使用、智能電網的運行，形成一個共享經濟共同體。

　　從一開始，脫離了動物界的“人類要生存，就必須要以有效供給，滿足基本生存需要。從原始狀態的分工合作，走到現代企業制度，發展到有剩余產品以后形成的資本力量的運營。在股份制的框架之下，又一步步推進到現在由區塊鏈而可能形成升級的共享”。

　　中央已經把股份制表述為公有制的主要實現形式，股份制框架之下的混合所有制是基本經濟制度的重要實現形式，其實講的都是這個邏輯：這是一個包容性發展、共享共治的內在邏輯。

　　4.大國財政與公共資源支持——對2015年以來邁向現代治理的中國國家管理體系，即所謂大國之治的新解讀。

　　賈康：財政系統有一個概念，樓繼偉部長任職時曾經提過重視“大國財政”的研究，就是講財政服務于全局，還得服務于現在中國全局概念之下新的特點，即我們正在發展為一個越來越有國際影響的大國，總量已經世界老二，同時我們自己又是一個明顯有短板、有不發達特征的世界上最大的發展中經濟體，我們是世界工廠，中國制造還不是中國創造。這時候大國財政可能就有一個綜合的圍繞大國概念的權衡：一方面它應該服務于中國作為一個最大規模的新興市場經濟體，怎樣去攻堅克難，完成自己經濟社會轉軌，這是做好自己的事。同時緊密結合的是中國怎樣越來越多地積極有效參與國際交流，和其他經濟體互動，來體現我們對于人類文明的道義認同，和我們實際上的大國責任。這種道義上和責任上的國家形象，勢必要積極地來構建。這其實也聯系到財政服務的基本公共服務均等化這個推進過程中，國民素質的提升、社會治理的升級優化。

　　從一些小事可以看到，中國現在越來越成為一個大國以后所必須面對的挑戰。中國旅游者到國際上以后，一方面其他國家知道這是他們的財源，很認真準備著來迎接中國的旅游者，另一方面又聽到很多抱怨，包括中國旅游者素質不高的表現。這些怎樣去改進？財政在這后面所做很多事情其實都與此有關。財政要支持教育、醫療、文化事業，潛移默化地通過一代、兩代、三代的時間軸，去培育更高素質的國民，這是對內。對外，人們所說的“中國人跑到外面去花錢”的外援，這個錢不能說一點不花，我們需要以這種對外援助的方式更多在國際社會一些合作構架里面去做推動，但是怎樣總結經驗，掌握得更好，也是對于財政來說必須從績效角度處理的復雜問題。很多事情不是直接從微觀層面的成本—效益分析角度就能夠說清楚的。

　　一個大國財政支持大國的成長過程中，對內、對外是所謂大國財政應有的兩個視角，這兩個視角如果按前面所說的共治做深入討論，也很有意義：國內需要以更多的信息披露、公共參與處理好科學決策；國外需要更多和其他經濟體做交流，求同存異，增進了解、諒解，增進更積極建設性的合作。大國財政無非是在這里面應該發揮它的用公共資源支持整個共治的升級、發展、優化，支持整個人類命運共同體的廣泛認同，把這些落實到實際推進的作用。

　　5.央地共享公共服務事項——對2016年以來中國財稅體制改革與國家治理關系的新認識、新建言。

　　賈康：十九大前，我們提過一些具體建議，感覺還是潛移默化起了一些作用。

　　對于大家廣泛討論的財稅改革問題，我特別強調政府理順中央地方體制安排的基本關系要抓事權，強調從政府職責到其在財政支出上的具體體現，要形成一覽表和明細單。中央、省、市（縣）三級，應該按照扁平化框架，由粗到細列出整個政府體系應該做什么，不應該做什么，各級政府怎么樣分工合作地去做，里面財力如何具體分擔的一覽表。在中央專享事權、省和市（縣）專享的事權之外，大量共享事權怎么處理，一定要有這個明細單落到具體的支出責任、和財力對接的可操作的狀態，否則再說多少年，仍然只停留在原則上，停留在大家所討論的理念上，而不好對接具體操作的實際工作。

　　我欣慰地看到，這一年多，已經先后有兩輪文件，解決在中央和地方必須共同承擔的公共服務事項上，怎么對接事權和支出責任，是可操作的：全國分若干大類區域，每個大類里面又具體分若干檔次，具體到某個地方，按照指標對應到哪個檔，這個檔怎么操作，可以有具體的操作依據，這是前所未有地對接到了可操作狀態，今后還可以動態優化。這是我覺得非常值得肯定的2017年以后的一個重要進展。

　　營改增關系到企業、老百姓，這里有些東西現在說得還不透。增值稅是流轉稅，在經濟學分析上和財政稅收理論分析上，它是間接稅。營改增以后，中國第一大稅增值稅，直觀看起來是企業負擔，實際上在企業競爭中，一個個環節上大家都在爭取把這個稅收負擔努力往后去轉嫁，最后的結果一定是相當大部分的間接稅，會落到最終消費環節，成為中國消費大眾的負擔。看清這樣一個真實情況以后，就會意識到中國簡單的延續間接稅為主的格局，已經不適合現代化的要求。中國的消費大眾里現在大量還是中低收入階層，他們的稅負真正要降低的話，決不僅是個人所得稅的問題，是要求整個稅制體系的再造。能否把營改增以后的第一大稅增值稅稅負往下降的同時，掌握好另外一些增加稅收收入來源的直接稅，比如說了很多年、在中國現在還步履維艱的，怎樣啟動房地產稅立法？要看看世界頭號強國美國：人家是在一百多年前就基本解決了聯邦（相當于中央政府）主要靠個人所得稅這個直接稅來過日子的問題（現在能占到聯邦收入將近50%），同時聯邦還有一個工薪稅，是解決社保體系運轉的問題，又是直接稅，相當于我國現在的社保繳費（稅務機關已全面接管，以后有可能把它推到中國的社保稅的形式）；美國地方層級，從社區到市（縣），靠的又是房地產稅這個直接稅，可在地方分享的一小部分個人所得稅也是直接稅，合在一起形成地方政府過日子的基本財力來源——最主要的財產稅、不動產稅，占政府財力比重最低在地方低不到40%以下，最高可以達到90%以上（有聯邦制之下地方比較大的彈性空間）。

　　美國的遺產稅在爭議中間，沒有按照原來的說法在2010年廢除，只是那個時候稅率一步步降到2010年那一年暫停征收，2011年又開始提高稅率。那時美國巨富聯名在《紐約時報》發公益廣告，不同意取消遺產稅，這種情況之下美國社會博弈中取得的共識，很有意思。這也是中國現在國民素質跟美國相比，一個確實還不可相提并論之處。

　　你問大多數國民為什么認為中國的稅收比發達國家高，這方面有一個對比。大家現在援引國際上所說的總稅率，是與企業利潤相對比實際表現出來的稅負。中國是世界工廠，微笑曲線中端，我們企業總體平均利潤水平就是比較低，這里面切出來的稅費負擔，征稅的部分不到一半，更多的是五險一金，都算在總稅負里面。我們得承認，這時候要降低總稅負，不僅是降稅問題，一定要降五險一金，應該對應到結構化考量上。

　　現在如果說五險一金由稅務部門管理的話，帶來一個可能性，就是征管力度會比較到位，約3/4的企業過去都是不到位的，現征管力度可以到位，同時也可考慮降低繳費水平，特別是應把所有的繳費合到一個大的蓄水池里，形成全社會統籌，這個蓄水池里可用資金的互濟功能會迅速升級，會應對現在一邊廣東等區域養老基金結余越滾越大，另外一邊東北老工業基地早已經是年年要靠中央去救火補缺口的燃眉之急。有了一個全社會統籌的蓄水池，這個局面會迅速優化。

　　6.當前社會的焦慮、矛盾都直接間接與財政相關——財政部門除了要革自己的命，還得花錢買機制，促進其他部門一起來做配套改革。

　　賈康：回答你的問題，總體來看，國家治理按照大家的共識是要為人民幸福提供最主要的支撐，但是財稅改革到現在，到底能為這個國家為人民幸福帶來什么樣有益的改變呢？

　　現在所說的財政是國家治理的基礎和重要支柱，隱含一個前提，就是必須建立現代財政制度。財政制度的建設如果跟不上客觀需要的話，應該發揮的作用就不能夠充分發揮。

　　社會目前的焦慮、矛盾等等，其實直接間接都跟財政有關，但不能認為只講財政就可以解決這些問題。看一下央財互懟，在這個層面很多問題永遠講不清楚，因為面對的是整個社會里面的預算軟約束，企業也好、銀行也好，到了某一種情況之下，想破解剛性兌付就是破解不了，就是軟約束，把財政和銀行都拖到這個泥潭里面，銀行不像銀行、財政不像財政，互相指責有意義嗎？！

　　財政如果認清了全局以后，自己該做的改革一定要跟全局改革結合在一起，這就是財政部門過去已經意識到的，除了自己要革自己的命，財政部門還得花錢買機制，促進其他部門一起來做配套改革，支持這些部門發展的同時，花了錢還得追蹤你的機制是否得到了更新和改進，這才能夠從總體去化解整個社會的矛盾和焦慮。

　　你要我提一些重要的政策建言，要提的不少。具體對策建議上，大的方向還是要堅定不移地在改革中啃硬骨頭。曾經有過幾條具體建議：

　　1.進一步總結和優化已經作為供給側改革切入點的“三去一降一補”，大家已經討論了很長時間，這里要更多考慮讓市場充分起作用。這方面肯定有成績，但同時也有不當、過度的行政干預操作，比如把煤炭市場具體情況分析以后就知道，煤炭市場由原來的低迷一下轉旺，變成煤價總體走高，有不當行政干預造成的“大起”，這種大起沒有真正把落后產能擠出去，因為只是以一刀切的行政命令限制礦井開工時間壓產量，壓出一個煤炭市場價格回升，對此就要舉一反三，由這個方式做，不能覺得這就是供給側改革，這是可能出現偏向的問題。

　　2.在實際生活中，企業負擔的降低，除了減稅之外，一定要看到全景圖，不能盲人摸象，光說自己感受到的某一個稅種或征稅方面的壓力，要看到五險一金，看到幾百種行政性收費，看到那么多隱性負債。還包括現在新的問題：為官不為拖著你，時間成本也是企業負擔。一定要依靠配套改革在實際生活中真正把企業負擔降下來。

　　3.在貿易戰壓力來了以后，我們擴大內需要抓好有效投資，有效投資在中國仍然空間可觀、可貴、可用：這么多中心區域公共交通體系建設且得做呢，北京動不動就塞車，出路何在？得趕快學紐約、東京，把四通八達密度足夠的軌道交通建到位，而且還要立體化，沒有別的出路。跟整個公交體系對應的停車位，實際投資數量也會十分可觀，北京缺幾百萬個停車位，全國缺5000萬個停車位，假設一個停車位10萬元靜態投資，總量是多少？5萬億元之巨。十幾年里這些停車位是否要提供出來？提供不了，人民美好生活在實際中就受阻了。這些有效投資后面，跟著才有以活力和預期向好支撐的消費景氣，消費是跟著有效投資，才可以可持續地形成擴大內需的重要因素。

　　4.要提高企業界信心，對方向感、安全感、希望感，一定要解決好。現在動不動一有風吹草動，已經成為一輪輪連鎖反應，弄的大家惶惶不可終日。那些看起來不當的言論，確實有深刻的背景，中國整個社會現在缺乏主心骨的認識。如果從這個角度來說，馬克思主義的一些原理闡發也遠不到位，比如關于私有制，共產黨人并不否定個人對社會產品的占有，那對應什么思路呢？馬克思在《資本論》里其實已把大方向說清楚了，結果應是跟著股份制這個創新，重建個人所有制，是在生產社會化、聯合勞動基礎上，利用資本主義的成就重建個人所有制，實際上要說的，已不是簡單的“消滅私有制”這種早期的直接表述，是資本社會化以后，自然使股份制之下的資本社會化形成新的公有制實現形式的問題，這就是對應到中央所說的公有制主要實現形式是股份制。其實這個認識完全可以闡發出來，沒有必要再高舉消滅私有制的旗幟，而是講股份制框架下混合所有制改革中的共贏，包容性發展以后，大家一起走向人類大同，這才是主導的東西，而且是馬克思主義的實質。很遺憾，這方面中國社會似乎都還不敢展開討論。對此我們寫了一篇論文，看看以后能否發表出來。

責任編輯：張國帥