新浪財經訊 12月17日，由中國國債協會聯合中國銀行、中國建設銀行、交通銀行舉辦的地方債研討會在北京召開。本次會議主題為“砥礪前行一十載 任重道遠譜新篇——地方債市場建設與發展研討”。財政部副部長許宏才參會并發表演講。

　　許宏才就貫徹落實黨中央、國務院決策部署，加強地方債務管理，促進經濟社會持續健康發展提出三點意見，表示地方債務管理將繼續實施加強頂層設計，健全地方政府債務管理制度體系、嚴堵“后門， 堅決制止地方違法違規或變相舉債，完善監管政策等措施。

　　地方政府債務管理制度的建設取得重要進展

　　黨的十八大以來，在黨中央、國務院堅強領導下，財政部堅持開前門、堵后門的工作思路，加快建立規范合理的地方政府拒載融資機制，積極發揮規范舉債對社會發展的促進作用，并嚴控債務風險，應當說取得顯著成效，體現在三個方面：

　　加強頂層設計 健全地方政府債務管理制度體系

　　配合全國人大常委會2014年修訂《預算法》，明確發行地方政府債券，是地方政府唯一舉債方式，嚴禁地方政府為任何單位和個人債務，以任何方式提供擔保，確立了地方政府舉債的法律基礎，這是《預算法》明確的非常重要的法律保障。提請國務院印發關于加強地方政府性債務管理的意見，當時這個意見還叫《地方政府性債務管理意見》，還不叫“地方政府債務管理意見”，從不是很規范到規范的過程，建議借用了借用管還地方政府債務管理機制。在此基礎上，財政部健全地方政府債務管理制度體系，包括：

　　1、實施限額管理，依法設置地方政府舉債規模的天花板，當時我們研究世界各國地方政府債務管理的模式，我們由中央政府提出，全國人大批準，設置天花板的做法，這是屬于比較強的行政控制模式，應當說是屬于管得最嚴的一種模式。

　　這是限額管理，“限額管理”這個詞用的比較簡潔，實際這里面是指地方國債余額的限額，但真正地方債實際的量是安排預算支出當中用于通過舉債來彌補的部分，它和限額、余額都不是一個概念。所以，這里面有三個概念，嚴格意義上來說，地方政府債的規模是借錢，通過預算收入安排之外，通過借債方式安排支出的部分就是真正的地方債實際發生的數字。為了節省成本，我可以少發行一點，用庫款墊付，那么余額可能小于剛才說的支出。當然，也可能限額要大于（因為限額是天花板）通過收入之外的方式來安排的預算支出總數。所以，這里面有幾個概念，說起來比較復雜一點，但還是比較科學。這是預算管理，要求地方政府依法報全國人大審批，納入預算管理。以前有很多是在預算外，沒有納入預算。當然，我們對原來存量當中置換的債余額納入到了預算管理，它形成了預算支出還沒有納入預算管理，這項工作今后還要再做。

　　2、開展風險評估和預警，督促指導高風險地區及時化解風險，建立風險應急處置機制，提請國辦印發地方政府性債務風險應急處置預案，扎實做好風險事件應急政策儲備。這還是做的系統，也比較全面。當然，這是個預案，放在那個地方供大家參考，或者說真正發生風險事件的時候才采用，但就預案本身來說還是比較科學的，考慮得也比較周全。記得當時我們預案發布完了之后，正好部里領導去參加一個國際研討會議，在那個會議上，國外同行關注我們出了這個預案，說這個預案搞得還是不錯，對于有效地防范風險很有意義。

　　3、推進全國統一的地方政府債務信息公開的平臺建設，提高透明度，促進形成市場化融資自律機制。剛才樓部長說道，我們在信息公開上還存在不少的問題，這是客觀現實，但和以前相比較，這方面已經有比較大的進展，后面還要繼續不斷地根據市場需要去完善。

　　積極開好“前門” 支持經濟社會健康平穩發展

　　一是置換存量政府債務，將清理甄別認定的2014年目的存量政府債務用三年時間有序置換成地方政府債券，供給12.2萬億元，化解地方政府集中償還的風險，減少金融系統呆壞帳形式，把原來不確定的，不可預測的一些債務變成穩定的，可預測的，這對于銀行和金融機構來說是有益處的，對地方政府來說也是有益處的，當然對于地方政府本身的風險控制有益處。

　　二是發行新增地方政府債券，2015-2019年，新增限額以由6000億逐步增加到3.08萬億，有力地支持了基礎設施領域重大公益性項目的建設，當然，這也豐富和完善了我們逆周期調控的一些手段。原來逆周期調控財政政策主要靠中央財政、把地方債建起來，通過發行億新增地方債券，增加限額，把宏觀逆周期調控從中央拓展到地方，組合共同實施。

　　三是完善專項債券管理，中辦、國辦印發了《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，發揮專項債券帶動作用和金融機構市場化融資的優勢，允許專項債券用作符合條件的重大項目資本金，加大對重點領域和薄弱環節的支持力度，增加有效投入，這是今年發的文件，特別是在今年我們提前下發明年預算專項債額度時也專門強調了這一點。

　　嚴堵“后門” 堅決制止地方違法違規或變相舉債 完善監管政策

　　財政部會同發展改革、人民銀行、銀保監、證監等部門陸續制發文件，依法制訂正面清單和負面清單，嚴禁借政府和社會資本合作，政府投資基金，政府購買服務等名義變相舉債，配合有關部門強化融資平臺公司風險管控，規范金融機構提供融資業務模式，初步實現了對于地方政府主要融資方式的監管政策全覆蓋，這個工作我們有幾個部門協作機制，主要有發展改革委、人民銀行、銀保監會、證監會和審計署，一直不定期地共同措施。

　　構建常態化監督機制，會同審計署等部門，始終將防控化解債務風險作為財務監督和審計工作的重點，建立終身追責，倒查責任的機制，依法處理部分地方政府金融機違法違規融資擔保行為，通報典型案例，發揮警示教育作用，引導地方政府依法行政，金融機構回歸服務實體經濟本原，這方面我們經常不斷地有一些通報，對違反《預算法》，違規舉債債務按照終身倒查責任，終身追責的規定在追責。

　　防控地方政府風險取得明顯成效

　　截至2018年末，我國地方政府債務余額18.46萬億，債務率77%，低于國際通行的境界標準；截至2019年10月末，我國地方政府債余額是21.38萬億元，控制在今年全國人大批準的限額24萬億元以內。地方政府的債務風險指標有若干個指標，國際上常用的有七八個，我們實際工作當中也要把七八個組合起來做，最主要的是債務率。債務率主要是和它的財力、收入去做比較。前不久我看到一些部門分析地方政府債務時和他的GDP掛鉤，因為從國家來講，和GDP掛鉤作為一個風險指標。但一個地方衡量風險不能夠和它的GDP掛鉤的，因為從財政上去講，GDP只是他一個經濟的基礎，財政收入或財力和GDP的關聯度不是特別大，因為他有中央的轉移支付。

　　在防控地方政府債務風險方面，主要成效應當體現在三個方面：

　　一是有效地化解了存量地方政府風險。今年10月末，地方政府債券余額21.16萬億，占地方政府債務余額的99%，比新預算法實施前2014年末增加90個百分點，已經成為地方政府債務的主體，從成本看，今年10月末，地方政府債平均利率3.5%，比存量政府債務利率大幅度降低，因為原來是不規范的，不是債券的方式，是以各種方式存在，它的利率水平都比較高。累計節約利息1.7萬億，實際上每年都在增加，只是當時置換的時候能省不少錢。

　　當然，地方政府債務期限最好和項目實施周期相對應，不是越長越好或越短越好，最好和實施周期相對應，當然在流動性充裕，地方政府信譽比較穩定的情況下也可以采取短債多一點的方式。因為短債多一點，它的融資成本會下降。我們在做地方債的過程當中，很多財政部門的同事在這個地方，實際是要合理去計算成本的，成本是很重要的，給政府節省成本應當是我們應盡的職責，要根據不同的情況實行不同的債務期限，而不是簡單地說長一點或短一點，如果你的信譽不是太好，短融太多，會給后面容易帶來風險。如果你信譽很好，搞長期的，會自己額外付出一筆成本，這還是要大家根據實際情況做出合理的安排。

　　二是有力促進了穩投資、補短板、擴內需，在當前經濟形勢下，地方政府專項債券已經成為宏觀調控政策有效工具，發揮了重要的逆周期調節作用，一方面有效支持地方補短板，2015-2019年，地方累計發行8.56萬億元新增債券，重點為交通、基礎設施、市政建設、生態環保、扶貧和農林水等重點項目建設。2019年上述穩投資領域新增債券資金投入超過60%，應當說積極帶動了有效投資的擴大。另一方面，促進了居民擴大消費和企業提高了投資能力，2015年以來，通過發行地方政府置換債券，實現向個人和企業大規模清還欠款，彌補了社會信用，化解了因社會矛盾。原來有拖欠政府款，政府發債，置換了之后，置換債務不能用于新的項目，只能用來還債，所以，大部分用來償還拖欠的工程款，應當說有效地擴大了居民消費和企業投資的能力。

　　三是加快推進了地方政府市場建設，目前地方政府債券已發展成為債券市場第一大券種，通過幾年的建設和發展，地方政府債券發行渠道逐漸拓寬，2019年銀行間市場，證券交易所分別發行地方債券1.5萬億、2.8萬億，各占35%和65%，金融機構投資的意愿明顯提升，2019年10月末，商業銀行持有的地方政府債券占比約為88%，部分政策性銀行、股份制銀行、保險公司、基金公司、信用社也加大了投資的力度。當然也存在剛才樓部長講到的問題，流動性還不是太夠，但和以前做比較，二級市場流動性還是在進一步提高的趨勢。1-10月份，地方政府債券現券交易量8.32萬億元，同比增加5.56億元，換手率0.42%，同比增加了0.26倍，有點變化，但還是不太夠。

　　扎實做好防范和化解地方政府債務風險工作

　　這是我們下一步要做的一些事兒，黨的十九大報告明確提出，要堅決打好防范化解重大風險等攻堅戰，剛剛閉幕的中央經濟工作會議強調，要保持宏觀杠桿率總體穩定，財政部將切實落實黨中央、國務院精神，進一步依法健全地方政府舉債融資的機制，疏堵結合，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰。

　　一是開發合法合規舉債前門，合理確定分地區地方政府債務項目，支持有一定收益的公益性項目建設，項目的增加要符合宏觀調控需要和地方實際項目需要合理確定。

　　二是完善專項債券管理，做好專項債券發行使用及配套融資工作，支持地方發揮專項債券資金效率，引導地方精準聚集黨中央、國務院明確的使用方向和重點領域，督促地方盡早形成實務工作量，形成對經濟的有效拉動。同時，也要進一步健全專項債券償還和風險防控機制，強調專項債券項目收益和融資必須平衡，確保法定債券不如任何風險。這塊現在總的感覺各個地方的基礎工作還需要加強。

　　今年專門強調資金要跟著項目走，大家必須要在項目前期準備工作方面多下一些力氣，我們這在方面多一些指導，希望地方我的同事們在這方面多付出一些努力。當然，風險防范最為重要，也是要更進一步注重。

　　三是堅決堵住違法違規舉債的后門，完善監管政策，嚴禁地方政府以各種名義違法紀違規舉債和擔保，嚴禁金融機構向地方政府及其部門、國有企業違法違規提供融資，堅決遏制隱性債務增量，采取綜合性措施，支持地方穩妥化解隱性債務存量。堵住后門，這需要地方政府有關部門和金融機構都要高度重視，

　　四是強化監督問責，從嚴整治舉債亂象，對地方政府、金融機構違法違規融資行為發現一起查處一起，終身問責，倒查責任。這是沒有松動的，我們最近部里面還在不斷地收到一些線索，收到一起查處一起，轉交給地方，轉交給有關部門去處理。

　　五是持續推進信息公開，督促地方穩步推進地方政府債務陽光化，更好地發揮社會公眾的監督作用。這個公開現在做得是不太夠，主要是機制方面的問題還沒有從跟上好好地解決干凈，所以，在這方面我們還要結合預算管理改革，把債券資金安排項目和預算安排項目有所區別，去進行公開，大家能夠盡量按照現在的規定和要求去做，后續還要在這方面下大力氣。

　　六是推進地方政府債券市場建設，進一步促進地方政府債券投資主體多元化，堅決制止地方政府以國庫存款等手段干預債券發行定價，規范地方政府債券信用評級，切實提高地方政府債券市場化的水平，確保地方政府債券始終延著法制化、市場化的軌道前行。以國庫存款等手段干預債券發行定價，這是不允許的，無論是地方政府、財政部門還是金融機構都不能這么干。

　　關于地方政府債券信用評級，這些年國債協會一直在做這方面工作，準備做個指引，已經報到我這里來了，后面本著為協會會員負責的態度，協會會認真地做好工作，我在這兒也幫他們說說，我們會盡快地把這個指引發布出去，方便大家工作。

責任編輯：郭建