杜莉：疫情沖擊之下的中國稅收政策如何更加積極有為？

　　沈建光博士宏觀研究

　　6月6日，京東數科研究院召開了“疫情沖擊下的全球供應鏈變化和中國經濟前景”閉門研討會，復旦大學經濟學院教授杜莉出席并做了“疫情沖擊之下的中國稅收政策如何更加積極有為”的主旨演講。

　　杜莉認為，減稅的大方向要堅持的。但不同稅種的著力點應該有所區別，并且可能不僅僅要關注稅率調整，稅制設計也比較重要，也就是要在優化稅制的過程中降低稅負。

　　新冠疫情的嚴重沖擊已經使中國經濟經歷了階段性供給沖擊和外部需求側沖擊兩個關卡。在后疫情時代，部分產業鏈遷出中國的風險日益凸現，給中國經濟的疫后恢復帶來諸多不確定性，也成為政策的關注重點。6月6日，京東數科研究院召開了“疫情沖擊下的全球供應鏈變化和中國經濟前景”閉門研討會，復旦大學經濟學院教授杜莉出席并做了“疫情沖擊之下的中國稅收政策如何更加積極有為”的主旨演講。

　　杜莉認為，減稅的大方向要堅持的。但不同稅種的著力點應該有所區別，并且可能不僅僅要關注稅率調整，稅制設計也比較重要，也就是要在優化稅制的過程中降低稅負。

復旦大學經濟學院教授 杜莉

　　以下為發言全文：

　　杜莉：謝謝沈博士的介紹！我今天的主題是“疫情沖擊下的中國稅收政策如何更加積極有為？”按照這個邏輯，我先對“十三五”期間以及疫情發生之后的稅收政策調整做一個簡要回顧，然后以此為背景，討論后期稅收政策調整還有哪些方向和空間。

　　我先簡要回顧一下我國的稅收政策調整。在分稅制改革以后相當長的一段時間里，我國的稅收增長超過經濟增長。從稅收彈性這樣一個指標來看，就是稅收彈性大于1。即使在亞洲金融危機等實行積極財政政策的時期，稅收彈性還是大于1，有時甚至非常高。這表明在相當長的一段時間里，我們沒有把減稅作為重要的財政政策手段或者宏觀經濟政策手段。這種情況一直延續到“十三五”初期，雖然當時已經出現經濟增速下滑的傾向，但是在2015年前后，我們仍然堅持穩定宏觀稅負的基調。當然，這個時候也有減稅，但表現為結構性減稅而不是一般總體性的減稅。

　　隨著經濟下行趨勢越來越明顯，2016年年中的中央政治局會議明確提出降低宏觀稅負，否定了“十三五”規劃提出的“穩定宏觀稅負”要求，這是一個比較重大的調整。

　　雖然2016年提出降低宏觀稅負，在政策方向上發生重大變化，但2017年和2018年的稅收彈性與2015年和2016年相比反而上升了。2018年的稅收增長超出經濟增長。在這樣一個背景下，2019年提出了更大規模的減稅降費。從稅收彈性上看，2019年的稅收彈性確實非常低，甚至不足0.2，以往從來沒有這么低過。

　　以上情況說明我國推出更大規模的減稅降費政策，在很大程度上是在被動地應對經濟增速滑的沖擊，同時也說明這個決心真的很難下。我們同時面臨著很多制約，如支出剛性和政府債務問題。這些困難都是接下來稅收政策如何繼續調整的背景。

　　從一些具體措施上，也可以看出我國是在外部沖擊下逐步加大稅收政策的逆周期調節力度，也就是減稅力度。在2019年4月之前，我們降低宏觀稅負的做法并不是全面減稅，而是結構性減稅。2019年4月我國提出更大規模減稅降費，這個時候才實行普惠性減稅。

　　但是加大減稅力度的趨勢在2020年有所放緩。雖然新冠疫情帶來新的沖擊，我們又推出一些新的措施，但是很多措施提出來的時候就指出它們是階段性的。兩會的時候提的不少加大減稅降費力度的措施都不是新政策，比如繼續執行去年出臺的下調增值稅稅收和企業養老保險費率的政策，延期執行前期抗疫階段推出的政策等，還有就是允許緩交小微企業和個體工商戶的所得稅。總體而言，2020年沒有實行比2019年更大規模的減稅降費。

　　我們已經看到減稅降費很難推行，因為財政上確實面臨很多壓力，并且減稅也不是一減就靈，貨幣政策等的配套措施都要跟上。那么接下來是不是還需要堅持減稅降費？在這種情況下，減稅降費可以有哪些突破口呢？

　　制定稅收政策時一方面要考慮本國經濟周期，另一方面要考慮全球稅收競爭加劇的大背景。稅收競爭跟經濟全球化的關系非常密切。我們講現在的新趨勢是逆全球化，至少全球化程度不像以往那樣在加強。越是逆全球化，國家間的競爭就越激烈。雖然對企業來說可能首先要考慮投資機會和投資回報，但實際上，相對稅負水平也非常關鍵。企業進行全球布局時，稅收上幾個百分點的差異很可能會對企業決策產生影響。這一點不一定都體現在名義稅率上，我們發現一些國家的開發區稅收優惠政策對企業的激勵作用非常顯著。

　　所以對減稅的大方向還是要堅持的。但是，我覺得不同稅種的著力點應該有所區別，并且可能不僅僅要關注稅率調整，稅制設計也比較重要，也就是要在優化稅制的過程中降低稅負。

　　所謂稅收競爭，在很大程度上都是為了爭取和吸引企業投資。稅收競爭也是營商環境的競爭，因為受它影響的都是企業。我國稅制結構的特點是，對企業的征稅高于對個人和家庭的征稅。相比較其他國家，我們更加倚重對企業的征稅。因此，長期看需要降低企業部門的征稅比重。但是，為了避免減稅帶來財政赤字持續擴大，需要提高對家庭部門的征稅比重。這一點和我們提高直接稅占比的改革方向是一致的，對企業部門的征稅都不同程度地屬于間接稅。

　　除了降低企業稅負之外，還要提升稅收的確定性，穩定企業的預期。我們的很多減稅措施不是預先計劃好的，而是一步一步推出來的，推出來的時候經常說先實施一年、兩年甚至幾個月，到期再考慮是否延期，這樣政策效果會大打折扣，影響企業形成穩定的預期。

　　基于這樣一些基本的判斷，我想討論一下不同稅種可以有怎樣的調整空間。

　　首先，對企業所得稅來說，之前在不斷推進結構性減稅的過程中，推出了很多跟企業所得稅有關的減稅措施，比如企業研發支出加計扣除、固定資產加速折舊和小微企業減稅等，主要是減稅基。未來這方面的空間不是很大，但是在稅率下調方面還有很大空間。眾所周知，美國特朗普稅改中已經把公司所得稅率減到21%了，我國的企業所得稅率是25%，因此這方面還是有比較大的減稅空間。就增值稅而言，最近幾年在不斷下調稅率，未來還能再降稅率嗎？目前既定的增值稅改革方向是三檔稅率并到兩檔，在這個過程中，不會往高了并，而是要往低了并，所以稅率還是可以有所下調。但是，增值稅方面以往沒有受到足夠關注的是稅基調整。現行增值稅制還有一些規定不符合它本身應該有的中性特性，沒有完全消除重復課稅，在這方面應該有更多的著力點。

　　消費稅也是我國的重要稅種，和其它稅種不一樣的是，消費稅可以通過增稅為企業所得稅和增值稅的贏得減稅空間。哪些領域可以增加消費稅呢？現在討論比較多的是含糖飲料和煙酒。含糖飲料原來沒有納入稅基，但是可以考慮加進去。煙酒本身已經納入稅基，但稅率跟國際水平相比偏低，還有提升的潛力。

　　在個人所得稅方面，前面已經說過，我們為了降低企業部門的征稅，就要提高對家庭部門的征稅，因此要提高個人所得稅的總體稅負。具體怎么做呢？我個人觀點是在降低最高檔稅率的基礎上，提高高收入群體的稅負。現在的最高檔稅率為45%，在國際上而言是非常高的，不利于吸引頂尖人才。但是，我個人認為個人所得稅的最低檔稅率可以提上來一點，比如從3%提到10%。本來3%的稅率是為了體現對低收入群體的照顧，但最近有一個熱議的話題說中國有6億人月收入在1000元以下，說明所有個人所得稅的納稅人在社會中都是高收入群體。對于這樣一個群體，把最低邊際稅率從3%提高到10%，可以使個人所得稅收入大幅增長，同時對每個人來說增加的稅收負擔是很有限的。

　　剛才講的是各個稅種調整的大方向，現在再談幾個具體問題。比如從稅制優化的角度調整增值稅，我認為可以考慮貸款利息抵扣。目前企業的很多支出負擔的進項稅都能夠抵扣，但貸款利息不可以，這樣的影響很大。不允許貸款利息抵扣，表明增值稅仍然保留了重復征稅。在貸款利息抵扣方面有所突破，有助于稅制優化和降低企業融資成本。有關測算也說明這個影響非常大。在稅率不變的情況下，推出這個措施可以使稅負下降大約4個百分點。

　　另外一個可以考慮的方向是出口退稅，至少在疫情之前，存在著中國制造消費品在國內市場和國外市場價格內外倒掛的現象。我們抓取了很多名牌商品在亞馬遜中國和亞馬遜美國網站的價格數據，發現它們在中國市場的價格反而比在美國市場高，很多商品在美國的價格降幅達到20%以上。這顯然對出口比較有利，但對于內需不那么有利。

　　這種現象是如何造成的呢？我們做了一些測算，表明價格倒掛很大程度上跟稅負差異有關，特別是我們的出口退稅，不僅是退稅，還有補貼。我們對稅負差異做的測算表明服裝、箱包類的商品有一半左右都存在美國銷售時稅負低于內銷的情況，計算機、手機等電子產品更是如此。它們在美國市場銷售時的稅負全都遠遠低于在中國市場銷售時的稅負。簡單地講，在大規模減稅降費以后，大多數商品的出口退稅率是13%，和增值稅稅率一樣，也就是名義上是按照征多少退多少這樣在退。但是，考慮到各種稅收優惠和稅收流失，還有一些中間投入品的稅率低于13%等因素，實際上國內并沒有征到13%，這意味著退的比征的多，出口退稅成了出口補貼。我個人認為，超額出口退稅是不可持續的，近年來的中美貿易戰也在一定程度上說明了這一點，補貼出口在一定程度上浪費了國內的消費力，對它進行調整有助于擴大內需。

　　謝謝，我就講到這里。

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責任編輯：張譯文