原標題：中國外匯 | 開啟跨境反洗錢監管新篇章

　　來源：中國外匯

　　作者：國家外匯管理局管理檢查司   

要點

《指引》的出臺進一步規范和強化了金融機構跨境業務反洗錢和反恐怖融資方面的監管，為跨境反洗錢監管提供了有力支撐。

　　2021年1月20日，人民銀行、外匯局聯合發布《銀行跨境業務反洗錢和反恐怖融資工作指引（試行）》（下稱《指引》）。此次《指引》的出臺，旨在進一步落實2018年金融系統反洗錢工作會議和2019年反洗錢工作部際聯席會議第十次工作會議精神，通過規范銀行跨境業務管理，進一步鞏固和筑牢跨境反洗錢監管工作的“第一道防線”，切實防范洗錢、恐怖融資及跨境資金非法流動風險。

　　《指引》出臺背景

　　一是防范跨境洗錢風險，維護國家經濟金融安全。近年來，新興金融業務、金融工具、金融平臺極大地增加了跨境資金流動的規模和頻次，也使得風險因素更易集聚。伴隨著跨境貿易投資便利化水平的提升和金融市場雙向開放的推進，防范跨境業務洗錢風險任務加重。對此，外匯局以打擊地下錢莊和跨境賭博為重點，重拳出擊，嚴厲懲治非法跨境金融活動，及時封堵上游犯罪活動資金外逃通道，配合公安機關破獲多個地下錢莊和跨境賭博案件，為我國跨境業務反洗錢工作提供了堅實支持。但隨著對外開放水平的不斷提升，跨境洗錢和恐怖融資活動更具隱蔽性、復雜性，全面提升銀行等金融機構跨境業務反洗錢和反恐怖融資風險防控水平關乎國家經濟金融安全。而在這方面，雖然近年來我國反洗錢和反恐怖融資監管體系逐步完善，但對金融機構跨境業務反洗錢和反恐怖融資風險防控尚缺乏完備、系統的監管措施。《指引》的出臺是對金融機構跨境業務的進一步規范和強化，為跨境反洗錢監管提供了有力支撐。

　　二是接軌國際監管標準，落實反洗錢互評估整改要求。加強反洗錢和反恐怖融資監管是國際金融監管發展的大勢所趨，也已經成為當前中國參與全球治理、擴大金融雙向開放的重要手段。目前，國際社會已建立起一套完整的反洗錢標準和執行機制，這對我國反洗錢工作提出了更高要求。2019年2月、5月和8月，中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告先后通過金融行動特別工作組（FATF）、歐亞反洗錢和反恐怖融資組織（EAG）以及亞太反洗錢組織（APG）全會審議，進入“強化后續程序（enhanced follow-up）”階段。為落實互評估后續整改要求，人民銀行對互評估報告中所指出的問題進行了梳理，起草整改方案并進行責任分工。2019年12月，反洗錢工作部際聯席會議第十次工作會議召開，進一步推進互評估后續整改工作。《指引》的出臺，正是積極完善跨境反洗錢監管、推進落實互評估后續整改要求的體現。通過及時修訂并完善跨境業務反洗錢和反恐怖融資規章制度，將跨境反洗錢要求嵌入對金融機構的日常監管，進一步落實金融機構在跨境反洗錢方面的主體責任。

　　三是促進金融機構不斷提升反洗錢合規和風險管理水平。金融市場雙向開放的深入推進，有助于市場主體統籌運用國內國外兩個市場、兩種資源來優化資金配置效率，但在客觀上也為跨境洗錢活動提供了便利條件。實踐中，一些金融機構對跨境反洗錢工作的重視程度不夠，在跨境業務客戶身份識別、風險評估以及相關盡職調查上仍存在明顯不足，這既不利于銀行在辦理跨境業務中有效防控跨境洗錢和恐怖融資風險，同時也增大了金融機構自身在“走出去”過程中的風險暴露。因此，亟需強化銀行跨境反洗錢和反恐怖融資風險意識，健全自身跨境洗錢風險管控機制，及時監測、識別和防控跨境洗錢和恐怖融資風險。

　　《指引》主要特點

　　《指引》共六章三十五條，從跨境業務主體識別、業務風險識別與盡職調查、報告制度和資料留存、內控建設等方面構建銀行等機構跨境反洗錢和反恐怖融資的工作規范，并將反洗錢管理要求與交易真實性、合規性管理原則有機結合，主要具有以下幾方面特點。

　　一是遵守國際慣例。從國際反洗錢監管經驗看，監管機構普遍將金融機構作為反洗錢監管的最前線和主要支柱。這其中，銀行在國家支付體系以及金融資產托收和轉移過程中處于中樞地位，且直接面向客戶提供金融服務，具有識別發現各種違法交易最為有利的條件。但長期以來，由于銀行對反洗錢風險認識不夠準確、深入，在監測和輔助打擊異常可疑跨境交易方面的作用尚未得到有效發揮。《指引》遵守國際慣例，根據銀行展業特點和業務流程，制定了銀行在跨境業務領域的盡職審核要求，進一步壓實銀行責任；同時要求非銀行金融機構、非銀行支付機構、清算機構、個人本外幣兌換特許業務機構等從事跨境業務的機構參照執行，督促金融機構自覺履行識別、評估、監測和控制跨境業務洗錢和恐怖融資風險的職責。

　　二是堅持問題導向。近年來，隨著外匯管理簡政放權力度不斷加大，相關業務辦理審核權限多已下放至銀行。銀行在業務辦理過程中能否對相關業務進行有效的真實性和合規性審核，將直接影響跨境反洗錢風險的防控效果。外匯局組織開展的外匯業務專項檢查結果表明，銀行跨境反洗錢違規問題多發、頻發的一大主要原因便在于銀行內控合規體制機制的不完善，對相關業務的風險識別、評估、監測和管理能力不足，更嚴重的是，銀行內部還有個別人員參與違法犯罪活動。對此，《指引》要求銀行以風險為本，切實履行“了解你的客戶、了解你的業務、盡職審查”職責，有效識別、評估、監測和控制跨境業務洗錢和恐怖融資風險。

　　三是細化監管要求。《指引》聚焦于跨境監管職責，在現行的反洗錢法律法規框架下，結合跨境業務特點和外匯管理實踐，對銀行跨境業務反洗錢工作提出細化要求，強調銀行對跨境業務洗錢和恐怖融資風險的識別、評估、監測和控制等工作應貫穿整個跨境業務流程，包括背景調查、業務審核、持續監控、信息資料留存等；明確銀行在開展客戶盡職調查、審查跨境業務時應關注的重點事項，要求銀行針對不同類型的客戶及跨境服務和產品進行風險評估和分類，以適用差異化的反洗錢反恐怖融資風險管理措施，為銀行切實履行好跨境反洗錢和反恐怖融資風險職責提供方向和參考。

　　四是管理口徑覆蓋本外幣跨境業務。隨著人民幣國際化和資本項目可兌換的不斷推進，跨境人民幣業務規模及占比不斷上升，加快推進跨境本外幣一體化監管要求日趨迫切。實踐中，部分市場主體利用跨境本外幣政策差異和監管差異實施跨境洗錢活動，使跨境洗錢資金流動風險更加復雜化。對此，《指引》堅持本外幣業務一體化管理框架，從跨境業務定義到規則條款再到監管要求上均不區分幣種，以實現跨境反洗錢在幣種口徑上的“全覆蓋”，進一步遏制跨境洗錢活動。

　　《指引》對銀行展業提出的要求

　　首先，從“合規為本”轉向“風險為本”。過去，銀行在外匯業務中往往對不同主體、不同產品、不同業務實施統一趨同的合規要求。按照《指引》的要求，銀行跨境業務反洗錢和反恐怖融資風險防控工作需綜合考慮各方面因素，在繼續確保外匯合規的前提下，圍繞《指引》要求，進一步強化風險識別、評估和防范，以風險評估為前提、以風險管理為核心，根據客戶風險和業務風險等級采取與風險相稱的盡職審查措施，從而提升風險防控質量與效率。

　　其次，從過程導向轉向結果導向。與過往外匯業務展業要求專注過程，側重規范銀行審核材料的措施和程序相比，《指引》明確了監管目標是規范銀行跨境業務管理，防范洗錢、恐怖融資及跨境資金非法流動風險。在具體盡職審查措施方面，《指引》堅持以結果為導向，允許銀行根據自身業務開展情況決定風險管理的有效方式，對于低風險客戶和低風險業務可相應簡化審查措施，對于高風險客戶或高風險業務則應采取強化審查措施，要求客戶提供或主動收集更多直接證明材料，通過第三方查證或聯網核查等手段和方式深入了解、全面分析客戶身份和交易背景，增強監管有效性和精準性。

　　再次，從逐筆審查轉向全周期監控。按照《指引》的要求，銀行對跨境業務洗錢和恐怖融資風險的識別、評估、監測和控制工作需貫穿整個跨境業務流程。前端，從交易真實性審核向前端客戶識別與準入延伸，樹立客戶風險識別、開戶準入與分類管理理念；中端，從交易單據的表面合規向商業合理性與邏輯合理性的實質合規逐步深入；后端，從逐筆交易的事前審查向對客戶身份及資金交易行為的全生命周期持續監控拓展。

　　最后，加強內控合規體系建設。目前，一些銀行對反洗錢和反恐怖融資工作的重視程度仍然不夠，對反洗錢和反恐怖融資成本投入的認識不夠準確。為落實《指引》的要求，未來銀行應結合跨境業務流程及管理要求，不斷探索加強內控合規體系建設，建立健全反洗錢和反恐怖融資風險識別、評估、監測和控制的管理制度和職責分工，并定期稽核評估，及時糾偏整改，不斷提升跨境反洗錢和反恐怖融資的工作能力和水平。

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責任編輯：譚兆彤