房地產稅，不能就稅收談稅收

　　文|張曙光 張弛

　　我們期盼，真正以建立現代財政制度為目的，制定一個開征房地產稅的可操作的有效方案，交納稅人自由討論，最后由人大批準通過，一步一步不走樣地實施。

　　不久前，財政部部長肖捷在《人民日報》發表了《加快建立現代財政制度》的文章，明確提出，要按照“立法先行，充分授權，分步推進”的原則，推進房地產稅立法和實施。他同時表示，要力爭在2019年完成全部立法程序，2020年完成“落實稅收法定原則”的改革任務。文章一發表，開征房地產（持有）稅一下子成為人們關注的中心。

　　從目前的情況來看，意見分歧很大。反對者有之，主張開征者亦有之。從我國目前的決策機制和治理方式來看，凡政府決定要做的事情，都會全力推進，落地實施。政府決定要在2020年落實完成稅改任務，那么，房地產稅的出臺實施也就是沒有任何疑義的。既然如此，討論一下開征房地產稅的目的和作用是必要的，特別是應當以什么為目的，實際以什么為目的？應當會有什么作用，實際會起到什么作用？

　　從肖部長的文章和現有的討論來看，開征房地產稅的目的有三：一是完善稅收制度，建設現代財政制度，實現稅權法定，預算公開；二是確立地方主體稅種，增加地方財政收入；三是抑制房價過快上漲，建立房地產發展長效機制。三者雖然都是開征房地產稅的題中應有之義，但究竟以何者為主，或者說實際以什么為主，卻大有講究。

　　能否抑制房價有待觀察

　　房價始終是備受關注的熱點話題。最初提出開征房地產稅是在房價迅速上漲的年代，很明顯，當時人們把它作為約束炒房、抑制房價過快上漲的手段。前些年，上海和重慶雙雙試點開征房產稅，也是出于這個目的。直到現在，人們對此仍然寄予厚望。

　　財富證券對北京開征房地稅進行了模擬測算，如果人均住房40、45和50平方米免稅，考慮到其對新增住房供求的影響，北京市房價下跌的范圍在11%~38%、10%~25%和5%~12%。這種模擬是有意義的，但實際情況會怎么樣，恐怕是模擬不了的。

　　從理論上來看，開征房地產稅會增加房子的持有成本，在其他條件不變的情況下，自然會抑制需求、增加供給，導致房價下跌。模擬測算也是據此而做的。但是影響房價的因素很多，且不同的市場條件會出現不同的情況。例如，在需求大于供給的地區，開征房地產稅，賣方有可能把稅收負擔轉嫁給買方，同時在增加出租房源的同時，也可能提高房租，因此，開征房地產稅能否使房價下跌，能否下跌到上述比例，恐怕還值得進一步觀察。與此同時，隨著房地產稅的征收，其他因素會怎樣變化，是抑制還是刺激房價，還說不定。討論這樣的問題，不能以其他條件不變為前提。那是沙盤推演，不是現實生活。

　　關于房地產業平穩發展的長效機制更是一系列制度安排的綜合，其主體是住房制度本身。此外，還有住房金融制度、住房土地制度和房地產稅收制度。我們的住房制度本身就相當復雜，城鄉有別，公有產權和私有產權以及共有產權房、大產權房和小產權房也不一樣，政府的“五限”（限購、限貸、限價、限售、限商）雖然抑制了房價的過快上漲，卻直接干預和扭曲了房地產市場，而住房金融和土地制度則成為房價上漲的重要推手，不解決這些問題，僅僅靠開征房地產稅能建立長效機制嗎？房地產稅制的設計和實施能適當嗎？退一步講，即使適當，又能解決多少問題？這是一種僅就房地產談房地產稅的思路。

　　不應單純用于增加地方財政收入

　　設立地方主體稅種，增加地方財政收入，確是房地產稅能夠實現的一個目標，也是加快推進開征房地產稅的現實考慮。其原因有以下幾個方面。

　　一是自從1994年實行分稅制改革，特別是進入21世紀以來，中央和地方財政收支增長態勢明顯不同，地方是支出增長快于收入，而中央是收入增長大大快于支出，因而，到2016年，轉移支付分別占中央和地方財政收入的60%和50%以上。這種安排的好處是便于中央對地方的控制，維護全國統一，而弊端是形成中央和地方的稅收博弈，地方財政不可能獨立，不可能自我約束、自我負責、自求平衡。

　　二是不論是發達地區，還是不發達地區，土地出讓金都占地方政府財政收入相當大的部分，近幾年占到40%~50%，因而有了“土地財政”一說。2013年最多，超過了地方財政收入的60%，此后開始減少，2016年正值房地產熱，占比也只有2013年的85%。既然地賣得差不多了，地方財政再靠賣地過日子也就有了問題。不僅如此，土地出讓金雖然讓地方過了幾年的舒服日子，但也許是搞亂財政關系的一大原因。

　　三是截至目前，遼寧、內蒙和天津等不少地方先后披露財政數據造假，現在入不敷出，發生財政危機，急待增加收入，擺脫困局。中央已經明確，誰的孩子誰來抱，中央不增加轉移支付，剩下的辦法就是增加新的地方稅種和稅收。

　　四是原來的稅制設計中，營業稅是地方的主體稅種，營改增以后調增了地方增值稅的分成比例，但地方作為一級獨立財政，沒有了獨立的主體稅種。

　　基于以上考慮，開征房地產稅的目的在于解決地方財政問題。這是可以實現的。因為房子是不動產，不動產的稅收是穩定的，不能流失。據財富證券的測算，如果北京市對超出免征面積40、45和50平方米的部分，按照2017年第3季度房屋實際價值的1%征稅，則現在有房家庭人均交稅額分別為8495.4元、3460.1元和1950.4元。即使按最低標準計算，也是相當可觀的一筆收入。不過，這是一種就稅收談稅收的思路。雖然達到了增加地方財政收入的目標，但卻無法實現建立現代財政體制的目標。

　　征與用要符合現代稅收體制原則

　　建立現代稅收體制是十八屆三中全會確立的改革目標，肖部長文章的題目也畫龍點睛，明白宣示。對此，我們確信不疑。問題的關鍵不在于確立這樣的目標，而在于如何實現這一目標。

　　首先，設立地方主體稅種，前提是明確中央和地方事權和財權（即現行說法叫支出責任）的劃分和安排。國務院已經關注了這個問題，并出臺了相關文件。應當是先確定地方政府的事權，即干什么事，然后按照干事的需要確定地方的財權，有什么收入，負什么支出責任。這也符合以支定收的原則。從我國目前的實際來看，其中最重要的是，地方官員要不要對本地的經濟發展直接負責，其財政支出中是否要包括有關經濟建設的支出。與此相應，考核官員政績的標準是否要看投資和GDP。在不少人看來，政府一手抓公共治理，一手抓生產建設是中國模式和中國經驗，如果政府要抓生產建設，錢從哪里來？恐怕稅收是不能用于生產建設的，這是公共財政最基本的原則。不解決這個問題，政府行為是扭曲的，中央和地方關系是理不順的，也有悖于建設現代財政制度的根本目的。

　　其次，房地產稅如何征收和支用絕不僅僅是具體做法問題，其背后有著重要的原則考慮。中國地方政府有多個層級，省、地（市）、縣、鄉鎮，由哪一級征收？是哪一級的收入？現行原則是充分授權，由地方（省市自治區一級）決定。按照中國的現實，除個別財政收入充裕的地方有可能主要作為地（市）和縣級收入以外，大部分地方可能主要作為省級收入，小部分由基層分享。這樣房地產稅收也就與其他稅收沒有什么區別。國外的房地產稅一般由基層政府征收和支用，在很大程度上是一種學區稅。這樣安排目的明確，收支透明，便于納稅人監督。而我們的房地產稅，從使用上看，沒有明確的目的，因而只剩下了增加地方政府收入的考慮。不明確這一問題，所謂稅權法定，預算公開，也只是走走立法程序而已。

　　再次，關于增稅和減稅。前已指出，稅收是營商成本的重要組成部分，開征房地產稅顯然是在增稅，雖然征收的對象是房屋持有者個人，不像增值稅和所得稅那樣直接影響企業成本和利潤。為了使房地產稅立法盡快通過實施，政府考慮，在征收房地產持有環節稅收的同時，適當調整和調減建設和交易環節的稅收。這是一種正確的設想和考慮。但是，現有建設和交易環節的稅收有10多種，復雜繁瑣、自由裁量權很大，怎么調、怎么減也是個大學問。其實，最好的辦法是合并簡化，去掉大部分稅種，使建設和交易環節的稅收只有一兩項。這是替納稅人著想，是真正的簡政。特別是土地出讓金如何安排，這也許是最混亂、最不透明、最易滋生貪污腐敗的領域，如能借助此次稅改將此規范化，也將是一大進展。

　　最后，開征房地產稅，推進稅制改革，是國之大事，關系到每一個人的切身利益。能否發動全民自由討論，是其成敗的關鍵一著。特別是對是否開征房地產稅分歧很大，更需要納稅人自由討論。所謂自由討論，就是不設禁區、不抓辮子、不打棍子、不秋后算賬，什么人都可以講話，各種意見都可以發表，好話、壞話，甚至罵人的話都可以講。各方充分表達訴求、溝通利弊，將對制定和推進更加合理的房地產稅開征方案起到積極的作用。

　　房地產持有稅是直接稅，是要每一個有房產的人掏錢的。如果搞得好，有可能倒逼和真正推動中國的民主法治建設和中國社會的進步；如果搞砸了，就失去了一次重要的機會。我們期盼，真正以建立現代財政制度為目的，妥善解決上述問題，制定一個開征房地產稅的可操作的有效方案，交納稅人自由討論，最后由人大批準通過，一步一步不走樣地實施。

責任編輯：謝海平