“功成于韌 —— 大變革時代的中國信念”2020新浪財經(jīng)云端峰會于6月8日-10日舉行。國家發(fā)展改革委前財政金融司和發(fā)展規(guī)劃司司長、中美綠色基金董事長徐林出席并發(fā)表了主題為“區(qū)域協(xié)調發(fā)展重在建立體制機制”的演講。

　　徐林表示，過去實施的各種區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策，改變了區(qū)域差距擴大的一些趨勢。但是在新的時期，區(qū)域差距擴大的趨勢又有了新的特征，主要表現(xiàn)就是南北差距在擴大。

　　如何解決南北差距問題？

　　徐林的看法是要把環(huán)渤海灣大灣區(qū)的一體化的開發(fā)、開放作為國家戰(zhàn)略納入國家的“十四五規(guī)劃”。

　　徐林表示，中國沿海有三大灣區(qū)，一是粵港澳大灣區(qū)，二是長三角，這實際上是大杭州灣，而北方的大灣區(qū)就是渤海灣大灣區(qū)。

　　“所以，想要解決南北經(jīng)濟差異過大的問題，不可能把整個北方作為政策的著陸點，而是必須在北方選發(fā)展條件最好、發(fā)展基礎最牢固、創(chuàng)新開放條件最好的地區(qū)，這個地區(qū)就是中國的環(huán)渤海灣地區(qū)。”

　　環(huán)渤海灣地區(qū)有中國的東北地區(qū)的遼寧，有京津冀，有山東，這是中國北方經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)，創(chuàng)新資源最集中的地區(qū)，開放條件最好的一個地區(qū)。

　　徐林表示，如果把該地區(qū)作為北方經(jīng)濟開發(fā)開放的重點來打造，納入國家戰(zhàn)略，它的起飛是完全有能力輻射帶動整個東北地區(qū)和華北地區(qū)，甚至向西北擴散。對于這樣一個地區(qū)，值得認真地研究，拿出切實有效的措施，來推動它的開放和開發(fā)。

　　（新浪財經(jīng) 梁超）

　　以下為發(fā)言實錄

　　徐林：謝謝主持人，非常高興有今天有這么一個機會在這兒和各位專家還有觀眾一塊兒來交流，關于中國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的問題。

　　這是一個老問題，即便是在中國計劃經(jīng)濟的時候就曾經(jīng)提出過沿海和內地的關系等等。區(qū)域協(xié)調發(fā)展的問題喊了很多年，但是我們可以看到，無論是在每一個五年規(guī)劃還是在黨的重要文件或者是年度經(jīng)濟社會發(fā)展計劃里頭都會提到這個問題。到底區(qū)域發(fā)展我們走過了一條什么樣的路？首先我們先回顧一下我們在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策方面有過一些什么樣的動作。

　　1999年的時候，我們正式提出了“西部大開發(fā)”的戰(zhàn)略，這個戰(zhàn)略后來很快就在第十個五年計劃里頭予以進一步的明確和深化，而且也專門編制了專門的西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施規(guī)劃。在西部大開發(fā)戰(zhàn)略之后，緊接著后來又出現(xiàn)了東北等老工業(yè)基地的振興、中部崛起、東部率先實現(xiàn)現(xiàn)代化。所以，我們看中國所有的地區(qū)，沒有一個地區(qū)是落下的，每一個板塊都有。說到這兒的時候我們就可以看到，中國任何一個區(qū)域戰(zhàn)略都不可能把某一個地區(qū)落下，因為實際上我們最初搞西部大開發(fā)戰(zhàn)略的一個初心是想要縮小西部地區(qū)和沿海或者東部地區(qū)的差距，但是后來等到西部、東北、中部都有的時候，東部還得給它搞一個“率先”。所以，一個地區(qū)都不能落下，這就是中國的區(qū)域政治。我們看到任何一個區(qū)域的戰(zhàn)略和政策實際上也都和這個國家的區(qū)域的地理和政治聯(lián)系在一起的，我們說我們有一個區(qū)域協(xié)調發(fā)展的總體戰(zhàn)略，這個總體戰(zhàn)略說白了就是四大板塊的戰(zhàn)略，沒有一個地方是真正會塌陷的一個戰(zhàn)略。這是我們過去在區(qū)域戰(zhàn)略和區(qū)域政策方面我們采取的一些行動。

　　通過采取這樣一些行動之后，我們到底有沒有成效呢？如果我們去做詳細的分析，我們可以看得見，實際上確實也是有成效的。無論是西部大開發(fā)戰(zhàn)略，還是東北等老工業(yè)基地的振興，或者是東部地區(qū)的崛起，都是有成效的。最主要的成效就是這些地區(qū)特別是相對落后地區(qū)的發(fā)展條件有了明顯的改善，特別是交通等基礎設施的條件有了明顯的改善。所以，我們只要現(xiàn)在到西部地區(qū)去，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)偏遠落后的地區(qū)去，我們能看到這兒的高速公路網(wǎng)，包括高鐵都通達了，有些西部的省區(qū)，高速公路是縣縣通的，甚至要進一步鄉(xiāng)鄉(xiāng)要通、鎮(zhèn)鎮(zhèn)要通，要這樣走下去。在這樣的戰(zhàn)略下，我們落后地區(qū)的發(fā)展條件有了明顯的改善。

　　從差距的角度來說，也發(fā)生了一些變化。比如說如果用居民的人均可支配收入來衡量的話，我們可以看到在過去一段時間里頭，東部地區(qū)與中部地區(qū)、西部地區(qū)的差距都縮小了。東部地區(qū)作為中國最發(fā)達的一個地區(qū)，與東北地區(qū)的居民人均收入的差距也曾經(jīng)縮小過，但是在過去幾年又開始拉大了。特別值得關注的是，如果我們去算南方地區(qū)和北方地區(qū)居民人均收入的差距，我們會看到在過去一段時間里頭，南北差距也是在擴大。我們實施了有效的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策，我們改變了區(qū)域差距擴大的一些趨勢，但是我們看到新的時期，我們的區(qū)域差距擴大的趨勢又有了新的特征，這個新的特征主要表現(xiàn)在南北差距在擴大。所以，這是我們未來制定區(qū)域政策需要認真對待的一個問題。南北經(jīng)濟差距如果過于失衡，對我們國家的政治、經(jīng)濟和社會都會帶來不利的影響。如果我們回顧過去一段時間或者二十幾年，我們區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策有一些什么樣的成效和不足的話，剛才那幾點我們都已經(jīng)看得出來。

　　講了這么多之后，我們可能還是要反思一下。我們在過去采取的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策到底政策本身有一些什么樣的問題？我覺得也是值得反思的。因為這些區(qū)域的政策并沒有解決我們區(qū)域所有的問題，我們持續(xù)搞了幾十年，并沒有解決所有的問題。所以，我們的政策本身也有值得檢討和反思的地方。我個人做了思考，有以下幾個方面：

　　一個方面，中國區(qū)域政策的空間尺度太大了。我們說“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”，西部有多大？西部非常非常大，可能占了我們國家接近50%的面積的版圖。在這么大的空間尺度范圍里頭，我們要去制定一個專門的區(qū)域規(guī)劃和政策，實際上不可能用一個政策、一個尺度去衡量、去實施，因為即便是在西部地區(qū)，內部也有著非常大的差距。西部地區(qū)像四川的城市化比較密集的地區(qū)，它和東部地區(qū)可能并沒有太本質的區(qū)別。但是到了它的鄉(xiāng)下，人煙比較稀少的地區(qū)的時候，它又是典型的西部特征。這么大的空間尺度，我們要來制定區(qū)域規(guī)劃的政策其實難度是非常大的，可能效果也不一定非常好。所以，我在這方面是有著切身的體會，因為我過去自己也參與過中國的很多區(qū)域規(guī)劃和政策的制定。比如90年代，當時國務院批復的中國的第一個區(qū)域規(guī)劃就是西南和華南部分省區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，包括整個西南地區(qū)再加上華南的廣西、海南和廣東的西部地區(qū)，這是個非常大的空間尺度，但是這個規(guī)劃實施的效果，我們當時牽針引線是想確定西南地區(qū)的出海通道，就是北海，當時南昆鐵路要打通，四川到南寧也要打通，希望通過北海的對外開放能夠牽連起整個西部的開放。但是這個設想實際上也因為區(qū)域的尺度太大了，并沒有取得原來規(guī)劃時預想的效果。后來又有了泛珠三角那樣更大尺度的區(qū)域規(guī)劃政策。泛珠三角，從珠三角泛到四川，中間把重慶還跳過去。為什么要跳過重慶？因為重慶是長江經(jīng)濟帶的組成部分。我們看到這么大空間尺度的區(qū)域規(guī)劃政策，實際上無論是在規(guī)劃的編制還是在實施，包括取得實效方面都是有很大難度的。這是一個問題。

　　另外一個問題，又有一個區(qū)域政策過于碎片化的問題。一方面我們有尺度非常大的區(qū)域規(guī)劃的政策，同時我們還有為各個省甚至為一個省內的某個區(qū)甚至某個縣，戴著不同帽子的這種非常具體化的區(qū)域的規(guī)劃和政策，而且這種區(qū)域規(guī)劃和政策也是由中央部門，特別是像國家發(fā)改委這樣的部門來負責牽頭編制的。所以，我們可以看到在過去幾十年里，有的省甚至戴上了好幾頂不同的帽子，那是因為在不同的時期，不同的省級領導出于不同的發(fā)展需要提出了不同的區(qū)域“帽子”的需要。中央政府部門一響應，然后一制定規(guī)劃和政策，我們就看到幾乎全國的每一個省都會戴上一頂不同的帽子。因為如果你的周邊的省都戴上了帽子，我如果是這個省的省委書記和省長，我不弄一頂帽子自己戴上的話，我沒法對自己的人民交代，人家會說我的工作不得力。所以，我一定要爭取。

　　這里我們看到，無論是大尺度的區(qū)域規(guī)劃和政策，還是碎片化的規(guī)劃和政策，這里頭都有中央政府和地方政府你來我往，相互之間互相影響和博弈，甚至是地方政府之間相互競爭的結果。這樣一種結果，實際上我們可以看到最后我們的很多區(qū)域規(guī)劃和政策就失去了重點，失去了精準性。今天我們看到的海南，實際上改革開放之后，它已經(jīng)有了三頂帽子。第一頂是“海南特區(qū)建設”，這個省是特區(qū)。第二，“國際旅游島的規(guī)劃”，這次是“自由貿(mào)易港”。當然我們可以把它理解為它的對外開放的層次不斷地深入，但是我們也可以看到，實際上我們在前面的每一個“帽子”項下其實都沒有取得取得原來給它戴這頂“帽子”的時候希望看到的發(fā)展程度和進展。

　　當我們今天回過頭來總結的時候，我覺得這種大尺度的區(qū)域規(guī)劃和政策和過于碎片化的區(qū)域規(guī)劃和政策結合在一起，最后可能失去重點，最終使得我們的區(qū)域政策并不能取得實際的效果，它的政策效率可能就大打折扣，這是我個人的一點看法。

　　第三個不足就是，我們雖然喊區(qū)域協(xié)調發(fā)展，甚至喊區(qū)域一體化的發(fā)展，但是我們并沒有真正建立起區(qū)域協(xié)調發(fā)展的體制、機制，這對我們來說是一個很要命的問題。我們看了很多發(fā)達國家，特別是市場經(jīng)濟國家，美國是聯(lián)邦制的國家，但是我們很難看到美國提哪個州和哪個州要一體化發(fā)展。就是在西方的市場經(jīng)濟國家里，你很難看到一個國家內部去談一體化發(fā)展的問題，因為對他們來說，在統(tǒng)一市場經(jīng)濟的條件下，只要要素是自由流動的，只要是公共服務在全國的層面上統(tǒng)一配置、均等配置的，就不應該出現(xiàn)所謂區(qū)域發(fā)展不一體化的問題。所以，你看不到他們提這樣的問題。只有在國家與國家之間，比如整個歐盟會提一體化的問題，因為它有邊界。我們是一個中央集權的國家，我們是單一制的國家，我們?yōu)槭裁磿徇@樣的區(qū)域化一體化的問題呢？實際上說明我們缺乏這種機制，這種機制是什么呢？就是我們統(tǒng)一市場顯然被打了折扣。第二，我們的公共服務不是在全國范圍內按照均等化統(tǒng)一配置的。第三，我們一定有行政邊界在妨礙同一市場發(fā)揮發(fā)揮資源配置的作用。剛才王洪章董事長也專門講了這個問題，我特別認同，就是行政區(qū)的經(jīng)濟、行政權力實際上也在阻礙中國區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

　　這幾個問題可能是我們過去在不斷的編制各類區(qū)域規(guī)劃和政策的過程中，實際上我們并沒有克服的一些問題，或者是我們在整個工作過程中，我們實際存在的一些問題。這些問題值得我們在新時期推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的過程去認真對待。

　　新時期我們再談區(qū)域協(xié)調發(fā)展的時候，我們到底應該關注什么問題？我個人的看法，重點其實應該關注的是體制機制的問題，當然我們也要有重點地關注一些重點地區(qū)。我談三個觀點：

　　第一，中國的區(qū)域協(xié)調發(fā)展一定要和城市化戰(zhàn)略相結合。中國目前的城市化率只有60%，但是我相信在15年之后，也就是在中國2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的時候，中國的城市化率應該會達到80%左右。但是中國80%的城鎮(zhèn)人口未來會分布在什么地方呢？其實它未來主要會分布在中國20個左右的城市群地區(qū)。只有在城市群地區(qū)是最容易實現(xiàn)城市群空間載體范圍內的協(xié)調發(fā)展，這種協(xié)調發(fā)展是一種什么格局呢？是建立在中心城市輻射，其它大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調配合發(fā)展基礎上的，這是一種真正的基于市場經(jīng)濟一體化的基礎設施、要素的市場化配置、公共服務的統(tǒng)一配置基礎上的一種協(xié)調機制。所以，我們設想中國未來20個左右的城市群都能在一種新的協(xié)調機制下實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展，中國大的區(qū)域協(xié)調發(fā)展的格局基本就建立了。另外，中央政府需要重點關注的就是一些特殊困難地區(qū)，也就是老少邊窮地區(qū)，那些離城市群比較遠的一些地區(qū)，這時候中央政府再拿出資源去扶持、支持那樣一些地區(qū)，我覺得你是用80%、90%人口的資源去支持10%左右的人口的發(fā)展，這個時候你這種轉移支付和補貼是補的起的。所以，如果區(qū)域協(xié)調發(fā)展和城市化戰(zhàn)略能夠結合得更好，特別是以城市群、都市圈為主體格局的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、空間戰(zhàn)略結合在一起，我覺得中國未來的區(qū)域協(xié)調發(fā)展，它是可以改變過去我們的那種空間尺度太大或者是過于碎片化的這樣一種政策效率的低下。因為在都市群地區(qū)、城市群地區(qū)是有重點的，而且空間尺度是看得見、摸得著的，是可操作的。而且在這樣的城市群和都市圈范圍內，區(qū)域之間的差異也不是特別大，它實現(xiàn)一體化的基礎也會更加穩(wěn)固、更加夯實。

　　這是我的第一個觀點。

　　第二，要重視南北差距問題。重視南北差距問題到底應該怎么做？我的看法是要把環(huán)渤海灣大灣區(qū)的一體化的開發(fā)、開放作為一個國家戰(zhàn)略納入國家的“十四五規(guī)劃”。中國沿海三大灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)，長三角實際上是一個大杭州灣。北方的一個大灣區(qū)就是渤海灣大灣區(qū)。所以，當我們想要解決南北經(jīng)濟差異過大的問題的時候，我們不可能把整個北方作為我們政策的一個著陸點，我們必須在北方選發(fā)展條件最好、發(fā)展基礎最牢固、創(chuàng)新開放條件最好的地區(qū)，這個地區(qū)就是中國的環(huán)渤海灣地區(qū)。環(huán)渤海灣地區(qū)有中國的東北地區(qū)的遼寧，有京津冀，有山東，這是中國北方經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)，創(chuàng)新資源最集中的地區(qū)，開放條件最好的一個地區(qū)。如果把這個地區(qū)作為北方經(jīng)濟開發(fā)開放的一個重點來打造，納入國家戰(zhàn)略，它的起飛是完全有能力輻射帶動整個東北地區(qū)和華北地區(qū)，甚至向西北擴散。對于這樣一個地區(qū)，值得我們去認真地研究，拿出切實有效的措施，來推動它的開放和開發(fā)。

　　第三，加快構建統(tǒng)一市場條件下要素能夠自由流動、主體功能定位合理、公共服務能夠均等化的區(qū)域協(xié)調和發(fā)展的新機制。這樣一種新機制是一個大國經(jīng)濟能夠發(fā)揮統(tǒng)一市場優(yōu)勢，同時允許各要素，特別是人才和資本在全國統(tǒng)一市場的范圍內能夠自由流動，不受戶籍制度的限制，然后公共福利和公共服務也不按照戶籍來進行差異性的或者是歧視性的配置，這樣的話行政經(jīng)濟它封鎖要素流動的動機就會大大地減弱，這樣的話我們國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展的新機制才能夠建立起來。如果沒有這樣一個機制的建立，我們區(qū)域協(xié)調發(fā)展，不管做多少規(guī)劃，制定多少政策，最后政策的效率都是要打折扣的。

　　我就談這些不成熟的觀點，謝謝。

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責任編輯：梁斌 SF055