文/新浪財經專欄作家 鄧偉根
新型城鎮化，不是“無中生有”的大規模造城，特別在珠三角，城市和農村早已難分彼此，城鎮化的潛力不在城區而在農村。這個“農村”不是傳統意義的農村，而是受制于現行管理體制、早已步入工業化的城鄉結合部。然而與此同時，農村管理體制的滯后，也讓基層治理陷入困局。
城鎮化的潛力不在城區而在農村。近兩年，中央多次提出加快推進新型城鎮化。作為在基層探索多年的學者，我希望以佛山市南海區為例，思考和探索一條新型城鎮化的路徑。
城鎮化的潛力在農村
城鎮化不是請客吃飯，需要財政、土地、產業及配套政策制度支撐。當前，廉價城市化時代已經過去，在某些地區，征地拆遷投入已超過土地出讓收入的40%，加上巨額的基礎設施投入，單憑政府之力推進城市化，顯然力不從心。
新型城鎮化，不是“無中生有”的大規模造城，特別在珠三角，城市和農村早已難分彼此，城鎮化的潛力不在城區而在農村。這個“農村”不是傳統意義的農村，而是受制于現行管理體制、早已步入工業化的城鄉結合部。這樣的“農村”，在東部地區相當普遍，在南海區內就有大量這樣的農村。
南海區緊鄰廣州，面積1074平方公里，常住人口262萬，GDP約2000億元，土地開發強度超過50%，集體建設用地占全部建設用地的70%以上，大部分工業和商業都建筑在農村土地上。對南海這樣的地區而言，新型城鎮化實質就是農村建筑形態及產業高端化的過程。
從社會管理角度看，農村集聚了大量流動人口和不少弱勢群體，而公共管理服務資源相對薄弱，最迫切需要提升管理服務。推動新型城鎮化，核心在于釋放集體土地潛力和農村管理服務效能。
城鎮化的難點在農村
從美國等發達國家地區經驗看來，當農業產值占GDP2%以上時，農民致富的唯一出路就是減少農業從業人員、鼓勵農民進城，而南海由于民營經濟發達，民營企業遍布全域，村民離土不離鄉，城鎮化可以就地推進，這是南海城鎮化的優勢所在。
然而，利益是最好的動力，也是最大的阻力。發達地區的城鎮化阻力不是來自政府，而是來自當地村民，更客觀地說，是集體土地政策缺陷前提下的理性選擇：一方面，集體土地和國有土地的巨大價差，讓村民不愿出讓土地；另一方面，由于在轉租、轉讓、抵押方面存在缺陷，集體土地的利用方式被極大限制，出租成為最理性可行的方式，集體土地出租成為農村集體經濟的最主要方式和最重要收入來源。
而土地出租年限不能超過20年的規定，又大大抑制了投資者信心，導致農村建筑形態及產業難以高端。在出租過程中，集體經濟組織同時扮演著集體土地出租者、股民利益代表者以及資產管理者等多重角色。
土地出租市場和集體經濟繁榮帶來的一個重大問題是利益紛爭的多發。以南海區為例，2012年集體經濟組織經營性資產達306億元，76萬股民人均分紅3516元。由于集體產權和股民資格模糊，引發“出嫁女”、退伍軍人等群體以各種激烈方式要求分配股權，農村群體利益分化，矛盾紛爭不斷。
基層干部為解決矛盾紛爭疲于奔命，無暇兼顧公共管理和服務，更沒有時間精力潛心發展集體經濟，個別村居更因利益問題出現拒絕城市化的“逆城市化”現象�；鶎又卫砝Ь值谋澈�，是農村管理體制的滯后和束縛，該體制是從人民公社時代演變過來的，其“政經不分”，村居黨組織、自治組織和集體經濟組織三位一體的特點，容易因利益問題而引發基層治理困局。推動新型城鎮化，必先重構農村治理架構，為經濟社會轉型提供穩定有序的環境。
“政經分離”是突破口
重構農村治理架構的關鍵在于“政經分離”�！罢浄蛛x”實質是要全面厘清村民(自治組織成員)與股民(有股權的村民)兩大群體之間的權益及管理邊界，將各類矛盾控制和化解在各自管理范圍內，是從源頭上分離拆解問題的關鍵一步。
南海區于2011年實施“政經分離”，讓村居黨組織、自治組織和集體經濟組織各歸其位。黨組織和自治組織負責自治與社會管理服務，集體經濟組織專職發展集體經濟。“政經分離”后，嚴格將農村的土地規劃、城建規劃、產業規劃納入全區統一規劃，分步推進“村改居”、社區合并和村民小組整合，逐步實施“大市政”和城鄉一體管理，推動城鄉居民心理融合。
利益共享與市場機制是核心
“政經分離”邁出了關鍵的第一步，但要持續推進城鎮化，必須在政府、社員股東、開發者之間建立利益共享機制，同時利用市場機制力量推進高質量的城鎮化。南海區將“三舊”改造作為集體土地集約利用的抓手，探索出“社員股東、政府合作開發”和“政府規劃引導，社員股東自主開發”等不同模式，將大部分利益分配給社員股東，成功將部分阻力變成動力。
然而，要真正釋放集體土地潛力，根本在于完善出租、轉租、轉讓、抵押等方面集體土地政策，建立“同地、同價、同權”的城鄉一體化土地供應市場，這需要頂層設計。另外，“政經分離”后，針對集體經濟股權的缺陷，南海正研究推進“股權固化到戶”，以建立更明晰和長期穩固的產權關系；針對集體經濟“只分紅，不分債”的機制缺陷，正探索推動集體經濟組織公司化改制，以市場力量釋放集體經濟活力。
在實施“政經分離”基礎上，只要能完善集體土地政策，建立利益共享機制，逐步釋放集體土地潛力和農村管理服務效能，農村城鎮化必將大有可為。
(本文作者介紹：經濟學博士，暨南大學產業經濟研究院教授、博導，享受國務院特殊貢獻津貼，兼任中國工業經濟學會副會長、專業學術委員會委員。)
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