文/新浪財經專欄作家 胡穎廉 [微博]

　　“九龍治水”的食品安全監管體制發生本質改觀，食品安全大部制終于邁出了可喜的一步！那么，機構改革完成了哪些光榮使命，會帶來什么積極影響，我們可以有三個美麗的期盼。

　　民以食為天，食以安為大。長期以來，我國實行“分段監管為主，品種監管為輔”的食品安全監管體制，農業、質檢、工商和食藥等部門像“鐵路警察”一樣各管一段，此外衛生、商務等部門也擁有相關職權。

　　面對層出不窮的食品安全事件，全社會對這種“九龍治水”的體制詬病頗多，希望有一家機構來全程監管。因此，從2003年至今，食品安全一直是歷次機構改革重點。但由于種種原因，大部制的設想總是“只聽樓梯響不見人下來”。

　　事情終于在今年全國“兩會”起了變化。2013年3月10日公布的《國務院機構改革和職能轉變方案》提出，組建國家食品藥品監督管理總局，將食品安全辦的職責、食品藥品監管局的職責、質檢總局的生產環節食品安全監督管理職責、工商總局的流通環節食品安全監督管理職責加以整合。改革回應了全社會的訴求，“九龍治水”的食品安全監管體制發生本質改觀，食品安全大部制終于邁出了可喜的一步！

　　那么，機構改革完成了哪些光榮使命，會帶來什么積極影響，我們可以有三個美麗的期盼。

　　一是期盼食品安全更有保障。在過去的監管體制下，既有重復監管，又有監管“盲點”，不利于責任落實。例如各部門的投訴舉報電話五花八門，農業是12316、工商是12315、質監是12365、食藥是12331、商務是12312……消費者在遇到問題食品時都不知道該打哪個電話。

　　同時，像“毒豆芽”這種近乎笑話的事件凸顯了各部門在日常監管中推諉扯皮嚴重。一旦發生食品安全事件，就采取“各打二十大板”的責任攤派做法，根本無法調動工作積極性。實行大部制后，各環節監管政策將更為一致、職能將更加互補、責任將更可追究，這些改變都有利于提高食品安全質量水平。

　　二是期盼食品產業蓬勃發展。食品安全是民生問題，食品產業是經濟問題，政府在其中扮演“一手托兩市”的角色。發達國家經驗表明，強大的監管必定以強大的產業為支撐，強大的產業通常催生強大的監管。質量安全與產業發展相輔相成，我們無法想象一個連高質量奶粉都無法生產的國家能擁有強大監管部門。

　　然而在分段監管體制下，生產經營者不得不同時面對多個“婆婆”，符合多套標準、接受多次檢查、申報多份材料……無形中提高了成本。整合食品安全監管職能后，一方面能更有效地查處違法行為，一方面也減少了市場上行政相對人的守法成本，減輕了被監管者的負擔，有利于產業發展。

　　三是期盼消費者市場主體地位提升。從理論上說，食品安全的要素包括監督管理、生產過程與科學飲食三部分，其責任主體分別對應政府、企業和消費者，而不是靠政府一家“包打天下”，這就是為什么我們說“食品安全是生產和消費出來的，而不是靠監管出來的”。

　　《方案》指出，食藥監部門在改革后要轉變管理理念，創新管理方式，充分發揮社會監督作用。這意味著消費者市場主體地位將進一步提升，不論是食品標準的制定、風險監測的重點、案件線索的舉報抑或違法案件的查處，消費者都將擁有更大話語權。

　　當然，改革不可能一蹴而就，只能循序漸進。食品安全工作牽涉部門眾多，利益極其復雜，任何調整都非易事，例如本次機構改革方案沒有整合衛生部門履行的食品安全風險評估和標準制定職能，顯得不盡完美。展望未來，我們對食品安全大部制的明天有兩個美好的猜想。

　　猜想之一：“從農田到餐桌”的全程監管體制能否真正建立？從自然屬性上說，食品具有全生命周期性，其生產經營行為理應是連續的，任何人為的分段監管都可能產生“短板效應”，進而影響其安全性。

　　由于制度的強大慣性，農產品質量安全和生豬屠宰職責無法在本輪機構改革中加以整合，不得不說是一種遺憾。那么，食品安全大部制能否像深圳的改革試點一樣，在先期整合生產、流通、餐飲職能的基礎上，逐漸納入農業和畜牧等部門，值得我們去關注。

　　猜想之二：部分垂直的食品藥品監管體制能否恢復？在工業化和城鎮化進程中，食品安全風險越來越具有流動性，因此當代各國的經驗是食品安全監管權力上收和集中，以打擊跨區域的違法犯罪。

　　我國則不同，2008年取消了省以下食品藥品監管垂直管理體制，2011年試圖調整省以下工商和質監垂直管理體制。盡管這樣做有利于實現地方政府負總責的責任安排，但在現實中可能誘發地方保護主義和信息瞞報。因此，恢復省以下食品藥品監管垂直管理體制，成為理論界和實務界的共識。

　　是猜想，更是夢想。衷心期盼，這些夢想離我們漸行漸近，在2018年機構改革中成為現實。

　　(本文作者介紹：胡穎廉，國家行政學院社會和文化教研部副教授。研究領域：政府監管、社會管理和公共政策。)

　　本文為作者獨家授權新浪財經使用，請勿轉載。所發表言論不代表本站觀點。

（由新浪財經主辦的“2014新浪金麒麟論壇”定于2014年11月22日在北京JW萬豪酒店召開，本屆論壇主題：變革與決策。聚焦改革深水期的中國經濟的轉型與挑戰。 報名入口》》》 2015，決策下一步，等你來！）