文/新浪財經專欄作家 王小魯

　　政府財稅體制改革和政府管理體制的相應改革，應該是當前的重中之重。因為我們現在所說的分配不公平、腐敗等問題，在很大程度上都與公共資金的流失和不合理的使用有關。如果不把政府支出納入到正常軌道上來，就不可能解決現在收入分配面臨的問題。

　　春節前夕，國務院批轉了《關于深化收入分配制度改革的若干意見》，此次《意見》覆蓋了有關收入分配的多個領域，提出了不少積極舉措。但在如何解決收入分配不公等問題上，講得比較籠統。例如在打擊取締非法收入上，《意見》要求對“國企改制、土地出讓、礦產開發、工程建設等重點領域，強化監督管理，堵住獲取非法收入的漏洞”。解決這些領域的問題確實非常關鍵，但如何“強化”，如何“堵住”，需要采取有效的措施才能解決問題。

　　嚴格來講，我認為沒有一個單獨的收入分配制度。所謂“收入分配制度改革”實際應該是方方面面的制度改革。當前收入分配最突出的問題是腐敗和不公平分配。這個問題不是靠調整工資就能解決的，因為它和整個經濟制度有關，而且不僅限于經濟制度，還包括政治制度，包括政府管理體制、社會管理體制等等。我們的經濟體制改革搞了30年，但是政治體制改革嚴重滯后。政府管理體制的很多方面都沒有改，雖有一些變化，但是不符合現代市場經濟的需要，如果這些方面的問題沒有解決，想要形成一個合理的收入分配可能很難做到。

　　最近，十八屆二中全會提出了行政體制改革的任務。我認為這實際上就是政治體制改革的一個重要組成部分，對促進政府職能轉變，對改善政府與市場、與社會的關系有重大意義，對于改善收入分配也是關鍵的一環。但現行的行政體制與財稅體制關系非常密切，在推進行政體制改革的同時，財稅體制改革也有必要提上日程。因為我們現在面臨的政府職能轉變問題，與政府掌握的公共資金怎樣分配、怎樣使用關系極大。分配不公平、腐敗等問題，在很大程度上都與公共資金的流失和不合理的使用有關。目前我國GDP已經超過50萬億元，政府財政預算收入接近12萬億，如果再加上土地出讓收入、其他政府性基金收入、社保基金收入，至少占GDP的1/3。這么大量的公共資源都用到什么地方了，用得怎么樣？有多少是正常使用的，有多少是因為腐敗流失了，或者浪費掉了？

　　如果與國際通常水平相比，我們國家僅廣義的行政管理費支出高于通常水平的部分，粗略推算一年就要多花掉1萬多億元。如果加上其他類別的政府支出中的流失和不合理使用，加上公共投資中的大量資金流失，個人判斷每年公共資源流失的規模可能成倍于這個數。這樣巨大的非正常支出，對收入分配的負面影響必然是巨大的。如果不把這個問題搞清楚，不把這一部分公共資金的使用納入正常軌道，就不可能解決收入分配面臨的問題。所以，應當對政府財稅體制改革和行政體制改革統籌考慮，綜合推進。這應該是當前改革的重中之重。

　　推進財政公開，建立支出標準

　　發達國家在政府財政收支管理方面形成了很多經驗，管理非常具體，一般而言政府每筆收入和支出都是公開的，老百姓都能查得到，都能對可能存在的問題進行質詢。我國政府支出中不合理的地方多，一個關鍵問題就是財政透明度太低。

　　因此，當前應盡快實現各級政府的財政公開，即需要各級政府全口徑的財政細賬的公開。不光是預算內收入和支出，還包括土地收入和其他各類政府性基金收入的來源和使用，通過制度改革，全部公開出來。并逐步做到每一個政府投資項目和大額政府支出項目的賬目公開，接受社會公眾的監督，讓老百姓能夠明明白白看到所有的公共支出花在什么地方。

　　此外，每年人大開會之前，各級政府都應該把詳細到具體項目的全口徑公共預算和決算提交給人大專門委員會審查，人大要進行辯論，可以通過，也可以不通過，審議過程也要公開，最好現場直播。我認為這些方面的改革可能應該走在前面，就是怎么提高公共資金管理的透明度。當然，人大也要改革，提高對民意的代表性，落實憲法賦予人大的職責，對政府進行有效的監督。

　　除了財政公開之外，建立政府各項支出標準也是當務之急。政府亂花錢，一個關鍵問題就是支出沒有標準。應當對全口徑的行政管理支出和各項公共服務支出制定嚴格的、規范的標準。有了標準，才便于監督和管理，才能對政府支出進行有效控制，防止腐敗和浪費，防止亂花納稅人的錢。中央對地方的專項轉移支付也缺乏統一的標準，導致了一系列弊病，應當大幅度減少專項轉移，根據正常的公共服務支出標準來充實對地方政府的一般轉移支付。

　　現在的土地出讓收入支出管理和土地出讓制度本身也需要改革。目前地方政府的土地出讓收入并沒有列入公共財政預算，而是納入政府性基金預算，但是根據一些地方的情況來看，管理仍然很粗放，透明度很低，管理混亂和流失很難避免，這在收入分配上弊病很大。因此對現行的土地征用和出讓制度需要進行改革，解決土地溢價收入怎樣合理分配、農民拿多少、政府拿多少的問題，解決政府拿到的錢怎樣合理使用的問題。這些都需要形成一套完善的制度。

　　現行的土地征用和出讓制度問題很大。一方面是低價征地，高價拍賣出讓，失地農民常常難以得到合理補償。另一方面，未來70年的土地使用權收益，政府一次收取，一次花掉，實際上是寅吃卯糧，不可持續。同時，由于政府壟斷地源并以獲取土地收入為目標，實際上也推高了地價和房價。能不能開放土地市場，讓市場來調節？政府可以對巨額的土地收益征收所得稅或者增值稅，用于公共服務和解決進城農民工的公共服務和社會保障問題。

　　就現在的情況來說，因為地方政府常規預算不足，嚴重依賴土地財政，靠賣地來維持支出。如果沒有了賣地收入，或者賣地收入大幅度減少了，地方財政是否會出現難以為繼的問題？對此，一方面需要建立制度，對政府各項支出設定剛性標準，管住“三公消費”，管住政府亂花錢和不計后果的投資。制度健全了，不必要的政府支出和腐敗就能大大減少。

　　另一方面，中央和地方之間的財政關系看來也需要重新調整，解決專項支付過多、沒有統一標準的問題。現在中央政府對地方有大量轉移支付，但一半是專項轉移，一事一議，沒有統一標準，導致地方政府“跑部錢進”，“會哭的孩子有奶吃”。敗壞了風氣，造成了腐敗和不公平分配。不如把專項支付的大部分用于充實地方常規預算，滿足其公共服務職能的需要。保證在統一標準之下，地方政府的公共服務職能得到常規財政預算的支持，解決各級政府財權和事權相統一的問題。

　　這需要在公共服務均等化的原則下，制定一系列政府收支標準，重新規劃、界定中央和地方之間、各級地方政府之間、不同地區之間的財政分配關系。但是前提首先是要實現財政公開透明，實現社會公眾對政府的監督，并建立嚴格的管理制度，保證各級政府不亂花錢。

　　征收壟斷利潤調節稅和擴大競爭

　　目前，壟斷行業和其他行業間的收入差別巨大。要解決這個問題，只控制壟斷行業和國有企業高管的工資是不夠的，因為這涉及到資源性收入和壟斷性收入如何分配。前一階段的資源稅改革，對石油、天然氣從價征收5%的資源稅，這是一個進步，因為石油部門的成本利潤率比一般競爭性部門要高七、八倍，如果這部分收益都由企業自己支配，難免產生大量灰色收入，或者用來給管理層買房子、搞福利、大量從事“三公消費”，顯然是不合理的，因為這部分收入并不是企業正常的經營所得，而是自然資源所得。這部分資源所得應該全社會共享，應該納入公共財政，用于公共服務。但目前5% 的資源稅力度太小，遠遠不夠。

　　澳大利亞前一時期搞資源稅改革，對資源部門的利潤征收了30%的資源稅。實際上這還是退了一步，原來的方案是40%。對利潤的30%稅率和我國目前的從價5%稅率是什么關系？粗略計算，折合成利潤的比例，不到15%。也就是說，我國的資源稅改革力度不到澳大利亞的一半。剩下的大部分資源收益還是繼續由企業支配，沒有根本解決資源收益合理分配問題。而且這一改革也沒有包括煤炭和其他資源性行業。

　　因此下一步資源稅改革，其一是要拓寬覆蓋面，不僅限于石油和天然氣，還應當包括煤炭和其他礦產資源部門。其二，力度要加大，至少提高到利潤額的30%以上。其三，與其針對銷售收入或銷售價格征稅，不如針對利潤征稅，因為從價稅是很容易通過提價向下游產業和消費者轉移的，最后可能由消費者負擔。而改為針對利潤征稅，是不容易向下游轉移的。

　　其他一些壟斷性行業也存在類似情況。例如銀行的利潤在很大程度上是靠行政手段來保持的。按照央行[微博]規定的銀行存貸款基準利率，中間的利差達3個百分點以上，顯著高于國外的一般水平。60多萬億元貸款，一年的利差就接近兩萬億，給銀行業帶來1萬多億的凈利潤。這主要是靠政策帶來的，而不是靠市場競爭、靠企業的努力得到的。這樣的壟斷收入導致行業之間嚴重苦樂不均。

　　對這樣的壟斷收入怎么辦？我認為需要改革，無論是銀行還是其他具有壟斷性的部門，應該和競爭性生產部門站在同一個起跑線上，不要用行政手段給某些部門特殊優惠和特殊保護。對壟斷收入可以征收壟斷利潤調節稅。

　　另一方面需要減少行政壟斷，加強競爭。銀行業現在仍然集中度太高，大銀行占比重太大，中小金融機構太少，特別是小型民間金融機構嚴重不足。門檻太高，很難進來，所以發展不起來。這導致了一些地方產生很多地下錢莊，因為客觀上中小企業有融資需要，大銀行滿足不了，合法的途徑走不通。行政壟斷的結果還導致缺乏競爭，銀行動力不足、效率不高，也造成收入分配不公平。在這些部門，需要降低門檻，促進公平競爭，這應該是改善收入分配的一個重要方面。

　　根據經濟普查[微博]數據，小微企業和個體經營的從業人員占了城市非農產業就業的多一半。小微企業的經營狀況好不好，直接關系到中低收入居民的就業和收入，關系到收入分配狀況。而長期以來小微企業融資狀況不容樂觀，與金融業的大銀行主導、行政性壟斷有很大關系。因此銀行業打破壟斷，有利于小微企業發展，有利于擴大就業和改善收入分配，也有利于經濟健康發展。

　　壟斷問題也涉及政策的公平性問題。在市場經濟中，政府應該對國有企業和民營企業一視同仁，但在實際中，各級政府常常把國有企業當做“親兒子”，國有企業能夠得到的一些優惠政策，民營企業很難拿到。這常常反映在國有企業在爭取投資項目和政府采購等方面具有優先地位，也反映在國有企業紅利上繳制度的推進力度小，動力不足。與國有大企業相比，小企業面臨的市場經營環境較差，融資難度很大，負擔較重，不必要的政府干預較多。這些都是政策“吃偏飯”造成的。當前需要鼓勵公平競爭，反對壟斷，特別要反對利用權力進行壟斷，防止權力和資本結合，形成官僚資本。

　　其實，如果能夠給小企業提供更好的經營環境，對收入分配的改善應該有巨大的幫助。一個時期以來，積極的財政政策主要體現在政府投資。這在金融危機時期起到了防止經濟下滑的作用，但也造成了投資過度、產能過剩等一系列問題。目前應減小政府投資的力度，更多采用給小微企業減稅的措施。在短期宏觀效果上，減稅與增加投資對拉動需求的作用是大體一樣的。但在我國目前投資過度的結構失衡條件下，擴大投資的中長期效果是偏于負面的，而減稅對于保障中長期發展，調整結構，改善收入分配和消費，有更積極的作用。

　　健全社會保障和福利體系

　　前不久，國家統計局公布了自2003年以來逐年的全國居民收入基尼系數。數據顯示，這些年中國居民收入基尼系數一直在0.47以上。這個數據肯定存在一定的偏差，因為少數居民還有大量的灰色收入，這無法進入國家統計局的數據庫。因此，中國的實際基尼系數必然要高于官方數據計算的數值，實際收入差距會更大。盡管如此，目前0.474的基尼系數也還是反映了相當大的收入差距。根據世界銀行[微博]2011年公布的全世界162個國家和地區的收入或消費基尼系數(不同年份)，基尼系數超過0.47的國家和地區只有34個，只占20%。

　　收入數據不真實的情況在中國很嚴重，但可能在不同程度上也存在于很多國家。如果我們假設世界各國都和中國一樣存在低估收入差距的問題，而且程度相同，仍然可以判斷中國目前處于世界上1/5收入差距最大國家的行列，說明從世界范圍來看，我國的收入分配問題也相當嚴重。大多數發達的市場經濟國家，基尼系數在0.3左右，收入差距比我們小得多。只有美國收入差距很大，基尼系數超過0.4，但也低于我國。

　　有些人常常存在這樣一個錯覺，認為收入差距過大，都是市場經濟帶來的。但了解一下其他市場經濟的情況，就可以知道實際情況并不如此。我國的收入差距過大，并不是市場帶來的，而是對市場的限制帶來的，是靠權力限制市場、靠權力壟斷資源、從權力滋生腐敗等帶來的，也就是改革不到位帶來的。

　　健全公共服務和社會保障體系，建立健全再分配和轉移支付制度，這是發達國家應對過大的收入差距所走過的路。雖然它們之間有差別，有美國模式、西歐模式、北歐模式，但在建立一套公共服務和社會保障體系方面，無一例外，而且基本上都是成功的，都能在一定程度上減少收入的不平等，實現更公平的分配。因此，我們也要搞全民覆蓋的社會保障、為全民提供均等化的公共服務。不應超過經濟發展水平搞過高的保障和福利，但是必須實現基本保障和服務的全民覆蓋。把這套基本的東西建立起來，收入分配就能夠改善。

　　我國的社會保障體系近幾年改善明顯，但仍然有一個重大的缺陷，就是近兩億農民工在城市里打工，大部分人沒有享受到城鎮社會保障。根據國家統計局對2011年情況的調查，外出農民工中失業保險覆蓋率僅為8%，醫療保險覆蓋率16%，絕大部分人還沒有被覆蓋。目前我國正在進行的城市化，意味著大量農村居民還將源源不斷地轉為城市居民，最后像發達國家一樣，實現人口分布結構的重大轉變，絕大部分居民成為城鎮居民。而目前由于戶籍制度的障礙和社會保障不健全等因素，這些長期在城市打工的農民工無法在城市安家落戶，住房、子女教育等一系列問題也難以解決。這不但不利于社會公平和穩定，也必然對未來的城市化進程和經濟發展造成影響。這些問題是迫切需要解決的。

　　實現全民社會保障全覆蓋和公共服務均等化，錢從哪里來？不用增稅，不用印票子，如果能夠切實改革財稅體制和行政體制，實現政府支出合理化和政府職能轉變，完全可以解決資金來源問題。其實上只要把行政管理費降到國際正常標準，管住三公消費和其他非正常支出，就可以有足夠的資金解決這些最迫切的問題。再把不必要的投資壓下來，把針對資源和壟斷利潤的稅收征上來，還可以解決更多的問題。

　　(本文作者介紹：經濟學博士（澳大利亞國立大學）。現任中國改革基金會國民經濟研究所副所長、研究員。 )

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