2019年政府工作報告：八大經濟領域關注點解讀

　　來源：證券時報

　　國務院總理李克強5日代表國務院向十三屆全國人大二次會議作政府工作報告。2019年是新中國成立70周年，是全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的關鍵之年。今年的政府工作報告緊扣這一歷史節點，“上接天線、下接地氣”勾勒出未來一段時間中國經濟宏觀運行的趨勢特征。

　　1：深化減速增質

　　GDP增速下調區間擴大

　　在當前形勢下，GDP增速指標備受國內外各界關注。政府工作報告提出，2019年國內生產總值增長預期目標為6%~6.5%，較2018年增速有所下調，且目標區間擴大。對比之前多家機構預測情況，這一目標符合市場預期。

　　為何設定這樣的目標？《政府工作報告》起草組負責人、國務院研究室主任黃守宏解讀《政府工作報告》有關情況時表示，這一增速目標是根據當前國內外的形勢、中國經濟發展的實際狀況等多種因素綜合考慮的。相比以往，今年形勢更加復雜，調低經濟增長預期目標符合實際。同時，考慮今年我國經濟發展面臨的不穩定不確定因素很多，有的變化和風險挑戰目前也難以預料，經濟增速等指標在季度、月度之間，可能會出現波動，應該增加預期目標的彈性。對中國來講，只要就業增長、居民收入增加、環境改善，經濟增速高一點、低一點都是可以接受的。

　　市場也普遍認為是基于經濟運行壓力加大，給政策留下更多空間的原因。工銀國際首席經濟學家程實認為，這表現出對內外風險要素和潛在機遇的客觀認識。另一方面，也順應了中國經濟“減速增質”的整體趨勢。

　　北京大學光華管理學院應用經濟學系副教授顏色表示，這樣的目標能夠在穩增長與防風險的兩重目標中達到較好的平衡，保證我國在2020年順利實現全面建成小康社會目標。

　　如何實現經濟增長目標，顏色認為，政府并不會簡單通過加杠桿，即貨幣放水、大水漫灌的方式確保經濟增長目標的實現，而是會訴諸多種政治工具的組合。中國經濟雖然還將低速運行一段時間，各方面的下行壓力也將持續，但是經濟指標將在二季度達到底部，大約在二季度末期開始逐步反彈上行。

　　“實體經濟的探底回升將有力支持金融市場的企穩回升。”顏色說。

　　2：就業優先政策

　　要全面發力

　　政府工作報告將就業擺在了更加突出的位置，強調“就業優先政策要全面發力”，這是首次將就業優先政策置于宏觀政策層面。今年對就業設定的目標為“城鎮新增就業1100萬人以上，城鎮調查失業率5.5%左右，城鎮登記失業率4.5%以內”。

　　“失業率5.5%左右將是重要的政策底線。”華泰證券首席宏觀研究員李超認為，未來需高度關注失業率數據可能對政策的擾動，預計國家將多管齊下穩定和擴大就業，報告中提到通過加強就業幫扶、對解決就業的企業給予稅費減免、撥款進行職工技能提升和轉崗轉業培訓、鼓勵報考高職院校等方式穩定就業。預計就業政策將繼續加碼。

　　新時代證券首席經濟學家潘向東則認為，就業具有順周期性，與經濟增長緊密相關，保就業就是穩增長。2019年我國經濟仍將面臨結構型因素和周期性因素導致的下行壓力，經濟運行具有極強的不確定性，保就業意味著穩增長的優先級別很高。另外，就業也和民生相關，發展經濟的最終目的是提高人民生活質量，就業優先首次置于宏觀政策層面，體現了政府的“以人為本”執政理念。

　　平安證券首席經濟學家、中國社科院世經政所研究員張明認為，2018年城鎮新增就業1361萬人，城鎮調查失業率穩定在5%左右，今年政府工作報告對就業問題更加重視，同時考慮到經濟下行因素，制定的就業目標與失業率目標均有所放松。考慮到當前人口老齡化的加速、服務業的增長依然較快，盡管出口增速下降與中小企業面臨困難可能導致失業增加，但失業方面的壓力依然是可控的，完成就業目標的問題不大。

　　潘向東認為，未來就業壓力還可能來自于四方面。第一，通縮風險漸行漸近，工業企業面臨盈利收縮的挑戰，此前受益于供給側改革與油價上漲的上游原材料行業首當其沖。實際上，1月部分上游行業價格已經通縮。第二，地產周期下行對建筑業就業的沖擊。目前建筑業高景氣度與新開工增速處于高位有關，隨著房地產市場降溫與房企融資壓力增大，這種高周轉策略難以為繼，新開工增速與建筑業景氣度下行后，建筑業就業形勢將面臨壓力。第三，2019年大學生畢業人數增加，就業壓力較大。第四，2019年全球經濟增速可能下滑，中美貿易摩擦也存在不確定性，貿易企業就業壓力比較大。

　　3：綜合施策降稅

　　全年減稅降費近2萬億

　　政府工作報告提出，今年赤字率擬按2.8%安排，赤字2.76萬億，其中地方財政赤字9300億元，預計以新發地方政府一般債彌補，此外安排地方政府專項債券2.15萬億元，比去年增加8000億元。

　　照此計算，今年新增地方債將超過3萬億。李超認為，赤字率和赤字規模適度提高，并沒有提高到3%，主要是目前的財政政策以減稅降費為重點，提高財政杠桿的質，而不是過往僅注重量。

　　在減稅降費方面，政府工作報告明確提到，全年減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元，較大幅度超去年的1.3萬億，體量相當于2013~2017年營改增累計減稅規模（2.1萬億）。其中最大的兩項措施一是降低增值稅率，將制造業等行業現行16%的稅率降至13%，將交通運輸業、建筑業等行業現行10%的稅率降至9%。二是下調城鎮職工基本養老保險單位繳費比例，允許各地可降至16%。李超預計這兩項措施減稅規模分別在5000億~6000億左右，及4000億~7000億左右。

　　“由于貨幣政策面臨傳導機制不暢問題，穩增長效率弱于財政政策，在保持廣義貨幣M2和社會融資規模增速要與國內生產總值名義增速相匹配的同時，2019年逆周期調節政策將更加依賴財政政策。”潘向東認為，積極財政政策更加注重減稅降費。

　　首先，減稅降費力度加大，注重普惠性減稅與結構性減稅并舉。其次，明顯降低企業社保繳費負擔。下調城鎮職工基本養老保險單位繳費比例，各地可降至16%。穩定現行征繳方式，不得采取增加小微企業實際繳費負擔的做法，不得自行對歷史欠費進行集中清繳。務必使企業特別是小微企業社保繳費負擔有實質性下降。再次，各級政府要過緊日子。2019年減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元，這會給各級財政帶來很大壓力。為支持企業減負，各級政府要過緊日子，中央財政開源節流，增加特定國有金融機構和央企上繳利潤，一般性支出壓減5%以上、“三公”經費再壓減3%左右，長期沉淀資金一律收回。地方政府大力優化支出結構，多渠道盤活各類資金和資產。切實讓市場主體特別是小微企業有明顯減稅降費感受。最后，上調財政赤字率至2.8%。2019年赤字率擬按2.8%安排，比2018年預算高0.2個百分點，符合市場預期。

　　4：大銀行對小微企業貸款

　　將增長30%以上

　　政府工作報告中對于貨幣政策取向的表述是“穩健的貨幣政策要松緊適度”，主要任務是“著力緩解企業融資難融資貴問題”，其中，特別強調“加大對中小銀行定向降準力度，釋放的資金全部用于民營和小微企業貸款”，“今年國有大型商業銀行小微企業貸款要增長30%以上”。

　　對于“穩健的貨幣政策要松緊適度”的表述，潘向東認為，未來貨幣政策調控將會淡化“中性”等字眼，靈活運用多種貨幣政策工具，更加注重逆周期調節和結構性貨幣政策工具的使用，在保持宏觀杠桿率穩定的同時，引導貨幣市場利率下行，優化信貸政策投放效果，加大對民營和中小微企業支持力度。

　　同時，報告還指出，M2和社會融資規模要與名義GDP相適應。廣發證券首席經濟學家沈明高認為，過去M2的增長速度低于名義GDP增速，從這個角度來講，現在政策存在一定的放松空間，包括降準降息。從國際上看，今年如果美聯儲停止加息周期的話，在未來兩三年很可能進入一個降息周期，這為后面的政策調整，特別是貨幣政策放松提供了空間。

　　值得注意的是，報告在緩解民營企業融資困難方面提出了多項具體措施，包括“改革完善貨幣信貸投放機制”，“加大對中小銀行定向降準力度”，“今年國有大型商業銀行小微企業貸款要增長30%以上”等。“政策著力緩解民營企業融資難融資貴的問題，其力度之大，歷史罕見，不僅有定向降準的支持，還對小微企業貸款增速有明確指標要求，但對貸款種類不是硬性要求。”潘向東說。

　　中信證券固收首席分析師明明則認為，有效緩解實體經濟特別是民營和小微企業融資難融資貴問題已經盤桓一年有余，結構性數量工具的效果目前看也并沒有如預期般體現，后續若經濟下行壓力仍大，降低實際利率水平的目標可能會通過降息來實現。

　　銀保監會主席郭樹清昨日在部長通道上表示，解決小微企業，包括中型企業、民營企業貸款難貸款貴的問題確實是一個系統工程。今年大中小銀行將采取更多的措施支持民營企業和小微企業發展。“大銀行業去年面向授信1000萬以下客戶提供的貸款增長了21.8%，應該說這個速度還是比較快的。政府工作報告中要求今年國有大型商業銀行小微企業貸款要增長30%以上，我相信我們能夠做到這一點。”他說。

　　5：擴大有效投資

　　完成鐵路投資8000億

　　政府工作報告提出，促進形成強大國內市場，持續釋放內需潛力。充分發揮消費的基礎作用、投資的關鍵作用，穩定國內有效需求，為經濟平穩運行提供有力支撐。

　　在合理擴大有效投資方面，今年將緊扣國家發展戰略，加快實施一批重點項目。完成鐵路投資8000億元、公路水運投資1.8萬億元，再開工一批重大水利工程，加快川藏鐵路規劃建設，加大城際交通、物流、市政、災害防治、民用和通用航空等基礎設施投資力度，加強新一代信息基礎設施建設。今年中央預算內投資安排5776億元，比去年增加400億元。創新項目融資方式，適當降低基礎設施等項目資本金比例，用好開發性金融工具，吸引更多民間資本參與重點領域項目建設。

　　“2018年12月政治局會議首次提出形成強大國內市場，政府報告做了進一步細化，包括穩消費和穩投資。消費領域重點在增收、個稅減免等。投資重點在交運和新基建，鐵路投資較2018年增加680億，并適當降低基建項目資本金。”聯訊證券首席經濟學家李奇霖認為，2019年利率債供給5.22萬億，低于2018年，壓力不大。專項債，2018年限額8.6萬億僅使用7.4萬億，有1.2萬億的額度可在今年繼續使用，不在今年2.15萬億的預算內，雖然按照往年的經驗，這一部分額度主要集中在經濟較為發達的省份，一般有較大剩余，但考慮到今年擴基建等政策對財政壓力較大，不排除會使用該額度開源，緩解財政的壓力，從而增大地方專項債的供給壓力。

　　國盛證券認為，地方債與專項債加快發行，結合基建投資、龍頭公司業績與訂單數據逐步提升，行業基本面向上已得到多角度印證，2019年大概率延續這一趨勢。基建刺激有望進一步加力。

　　6：加快國資國企改革

　　“網運分離”或有新進展

　　政府工作報告關于國資國企改革工作布置內容不到200字，但多處有了新氣象。如首次將建立職業經理人制度寫入報告，并重點提及深化電力、油氣、鐵路等領域改革，自然壟斷行業要根據不同行業特點實行網運分開，將競爭性業務全面推向市場。

　　職業經理人制度是國資國企改革完善市場化經營機制的重要內容。國企改革專家李錦認為，這標志著公司治理結構進入到深度改革階段。李錦進一步指出，國有企業職業經理人制度建立的難點，是現有企業管理人員身份轉換和定位的問題，重點是確保職業經理人制度長期有效運行的問題。

　　據媒體報道，國資委將積極醞釀建立職業經理人制度，積極探索建立與市場接軌的經理層激勵制度、差異化薪酬體系，將在央企二級企業和地方國企擴大試點，逐步增加國企高管的市場化選聘比例。

　　“通過‘職業經理人’市場化選聘改革，可以強化董事會功能，完善公司法人治理結構，將董事會、經理層由過去的‘同紙任命’改為分層管理，形成分類分層的企業領導人員管理體制。”李錦說。

　　十八屆三中全會通過的決定提出要實施壟斷行業“網運分離”。在談及“網運分離”今年被寫入政府工作報告時，李錦認為，這表明中央政府對于這一分歧較多領域改革的態度和決心，預計被點名的重點行業都將有動作。

　　除了首次提及，政府工作報告中還對于既有的部分工作安排有了新提法。如在處置僵尸企業問題上，由此前的“加快”改為“依法”。去年底的中央經濟工作報告中提出，要制定退出實施辦法。

　　李錦指出，目前清理“僵尸企業”已形成廣泛共識，如何科學立法，嚴格執法，公正司法，利用法治手段化解過剩產能、實施市場化退出機制則是亟待解決的問題。

　　同時，關于推進“混合所有制改革”的提法上也有了新變化。政府工作報告要求，積極穩妥推進混合所有制改革。而在去年底中央經濟工作會議上的提法是“積極推進”。

　　關于混改基調屢屢發生變化，李錦認為這其中也代表了許多變化將要發生。可以期待的是，第四批百家國企混改試點與百家行動的落地，將使得混合所有制改革向更大范圍、更深層次發展，重心由“混”向“改”轉變，將為資本市場釋放新紅利。

　　7：允許更多領域外資獨資

　　完善債券市場開放政策

　　黃守宏表示， 繼續頂住當前經濟下行壓力，保持經濟運行在合理區間，就是要靠改革開放。對進一步擴大開放，政府工作報告作了全面的部署。對中國來講，開放也是改革，而且會倒逼改革，要以高水平的對外開放倒逼全面深化改革。

　　政府工作報告提出，加大吸引外資力度，進一步放寬市場準入，縮減外資準入負面清單，允許更多領域實行外資獨資經營。落實金融等行業改革開放舉措，完善債券市場開放政策。

　　潘向東表示，經過2018年中美貿易摩擦等事件，政府著重強調處理好國內與國際的關系，凝心聚力辦好自己的事。但“開放紅利”是中國經濟高速增長的原因之一，對外開放對中國經濟高質量發展、產業升級、科技創新、居民福利提升具有重要促進作用。在貿易保護主義興起的形勢下，我國則會進一步推動對外開放，包括放寬市場準入、擴大進出口貿易、推動共建“一帶一路”等。

　　國家發改委今年1月已經明確，將推進服務業開放，深化農業、采礦業、制造業開放，加快電信、教育、醫療、文化等領域開放進程，允許更多領域實行獨資經營。同時，銀行業、保險業、證券業等多領域金融業開放政策也密集落地。郭樹清昨日表示，今年金融業對外開放還會繼續推進。

　　作為全球體量第三的債券市場，中國債市正在成為全球主要基金的重要配置市場。中金公司固收團隊表示，中國債市的對外開放不會一蹴而就，還有不少基礎設施建設以及基本的配套制度需要完善和明確。

　　政府工作報告還提出，改革完善資本市場基礎制度。李奇霖預計，資本市場制度改革將加快，目前科創板主要制度規則已基本出齊。科創板和注冊制的推出是資本市場制度的深刻變革。

　　同時，證券法修訂也列入今年全國人大的工作日程。修改證券法是資本市場的大事，也是市場所期盼。兩會期間，多位證券業的老領導都對證券法修訂積極建言。新修訂的證券法有望在投資者保護，提高違法違規成本，完善發行、交易機制等方面取得進展。

　　8：落實城市主體責任

　　穩步推進房地產稅立法

　　今年政府工作報告中關于房地產的表述中規中矩，除了“更好解決群眾住房問題”外，還提出“穩步推進房地產稅立法”。接受證券時報記者采訪的業內人士認為，相關表述對于樓市來說中性略偏好，預計不會有更大力度的刺激政策或抑制政策，在經濟下行、樓市不穩的情況下，房地產稅今年落地的可能性較小。

　　在更好解決群眾住房問題方面，報告要求“落實城市主體責任，改革完善住房市場體系和保障體系，促進房地產市場平穩健康發展”。某全國十強房企高管認為，除了因城施策、一城一策、落實責任之外，預計不會有更大力度的改革新舉措，也不會有更大力度的刺激政策或抑制政策，房地產市場平穩健康發展既是政府追求的目標，也是未來的市場走勢。

　　“沒有提到房地產調控，沒提‘房住不炒’。對于樓市，中性略偏好。”上海易居房地產研究院副院長楊紅旭對記者說。

　　值得注意的是，對于備受關注的房地產稅立法的表述，從去年的“穩妥推進”變成了“穩步推進”。中國指數研究院認為，這意味著房地產稅立法進程不斷加快。從滿足立法條件、數據支持以及今年兩會新提法等方面來看，房地產稅立法的基礎性條件已逐步具備。

　　不過， 在楊紅旭看來，“穩妥推進”變成了“穩步推進”，含義并沒有本質區別。“這意味著不著急，事實上推進節奏比去年上半年的預期重新放慢。主要原因是去年8月開始市場下拐，樓市處于低迷期，不宜于出房地產稅，否則雪上加霜！類似2014年曾經放慢節奏。”他對記者說。

　　上述全國十強房企高管則對證券時報記者表示，房地產稅法立法作為財稅體制改革的一部分，顯然與房地產市場調控基本無關，其本質還是解決地方政府稅收問題，在經濟下行、樓市不穩的情況下，今年落地的可能性很小，也許最多只是出臺草案并開始審議。

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責任編輯：李鋒