文/新浪財經(jīng)意見領袖專欄(微信公眾號kopleader)專欄作家 陳建奇

　　巨額財政存量資金存放央行國庫，代表著資金的巨大時間價值損失。然而，激活財政存量資金與貨幣政策存在不一致性。中國人民銀行由于購買了巨額外匯儲備而向市場投入巨額貨幣，如果這些貨幣不采取措施回收，那么可能引發(fā)惡性通貨膨脹。

激活財政存量資金難在哪里？

　　在今年6月10日召開的國務院常務會議上，李克強總理再次強調激活財政存量資金，指出對地區(qū)和部門結余資金及連續(xù)兩年未用完的結轉資金，一律收回統(tǒng)籌用于重點建設。這是自2013年7月6日開始研究激活財政存量資金以來近10次提到激活財政存量資金、提高資金使用效率。如此多次談到存量資金的管理創(chuàng)新，既揭示此舉對于當前穩(wěn)增長的重要作用，而且體現(xiàn)激活財政存量資金的難點重重。有多大的財政存量資金能夠用于穩(wěn)增長？財政存量資金為何難以激活？諸多問題值得進一步分析。

　　財政存量資金高位運行的新常態(tài)

　　改革開放以來，中國經(jīng)歷了“分灶吃飯”和“大包干”等財政體制改革，但都未能實現(xiàn)財政收入穩(wěn)步增長和財政資金充裕的目標，在1994年之前中央財政甚至出現(xiàn)由于現(xiàn)金不足而向中央銀行透支的行為。

　　1994年中國推行分稅制財政體制改革，從收入方面初步理順中央與地方之間的分配關系，破解了長期以來全國財政收入占GDP比重和中央財政收入占全國財政收入比重偏低的難題。

　　緊接著財政又推行了“收支兩條線”、預算外資金清理等收入管理制度改革，財政收入從1978年1132億元上升到2000年的13395.23億元。與此同時，中國財政國庫的存量現(xiàn)金余額也不斷增加，從1993年12月473.4億元上升到2000年12月的3100.4億元 。

　　在鞏固財政收入改革成果的同時，政府逐步將改革重點轉向財政支出管理。2000年以來，政府著力推行部門預算改革，提高了預算編制的科學性和完整性，在此基礎上，政府于2001年啟動了國庫集中收付管理制度改革，改變了傳統(tǒng)財政預算收支的分散模式，財政預算收入直接進入國庫，財政預算支出實行國庫集中支付，預算單位賬戶實現(xiàn)零余額制度，原來滯留在預算單位賬戶的預算資金在未使用之前必須納入財政集中管理。

　　在這種背景下，伴隨財政收入于2012年快速增長到117209.75億元，財政國庫存量資金出現(xiàn)迅速增長的現(xiàn)象，由2001年1月的3678.27億元上升到2014年11月45422.42億元的高點，增長12倍；截至2015年4月仍然高達30667.92億元。可見，財政存量資金在21世紀以前并不高，而是在本世紀以來才呈現(xiàn)高位運行的新常態(tài)。

　　中國財政存量資金在近年來呈現(xiàn)快速上升的事實，但為什么說是高位運行呢？這就需要進行國際比較，看看其他國家的情況。結合世界主要國家來看，截止2013年1月美國財政國庫存量現(xiàn)金僅為4126億人民幣，而日本為1600億人民幣，印度為875億元人民幣，德國為190億人民幣、法國為118.9億人民幣(用當時匯率測算)。

　　在本次金融危機前美國財政國庫現(xiàn)金通常保持在50至70億美元，當前基本保留在500億美元至1500億美元之間。這些都表明當前中國財政存量資金偏高的事實。伴隨財政現(xiàn)金的急劇膨脹，存量資金問題日益受到關注。

　　財政存量資金為何高位運行？

　　從1980年至今，中國財政收支除了部分年份出現(xiàn)小幅盈余外，90%左右的年份都是財政赤字，特別是21世紀以來除了2007年外，中國每年都是財政赤字，但為何在財政赤字情況下卻能持續(xù)積累財政存量資金呢？

　　潛在的原因是，財政存量資金并非等同于財政盈余，而是由財政現(xiàn)金收支不匹配造成的，比如某些大項目批復了大額的預算資金，但這些項目需要很多年才完成，所以在項目完成之前這些項目現(xiàn)金流就會出現(xiàn)收大于支的現(xiàn)象，由此促使財政存量資金增加。

　　從這個角度看，財政存量資金較多與財政赤字并存是正常的現(xiàn)象。然而，如果確實由于項目的進度原因導致財政出現(xiàn)存量資金增長問題，那么隨著項目結束必然導致財政存量資金大量下降。但事實并非如此，近年來中國財政國庫現(xiàn)金持續(xù)多年高于兩萬億元以上，預示中國財政存量資金高企有其更深層次的原因。

　　結合實際情況看，財政存量資金高位運行可能有兩方面的原因。一是財政批復項目預算資金的效率較低，無法準確把握項目各期實際資金需求，結果是隨著財政收入的持續(xù)上升，每年大項目不斷增多，當期新增大項目的現(xiàn)金存量平滑之前大項目消耗的資金存量，從而促使財政存量資金多年高位運行。二是財政資金沉淀較多，以前批復的項目預算資金由于超過實際需求，從而導致項目資金隨著項目預算執(zhí)行完畢而出現(xiàn)結余，最終沉淀在財政國庫賬戶或者專戶。

　　激活財政存量資金的難點：對沖外匯占款

　　巨額財政存量資金存放央行[微博]國庫，代表著資金的巨大時間價值損失。盡管2003年之后，政府頒布了《國庫存款計付利息管理暫行辦法》，央行開始對國庫資金計付利息，然而，由于中央銀行也是政府直屬機構，它支付了國庫資金利息將增加央行的成本支出，導致央行上繳國家財政收入的減少，這對政府來說凈收益是零，從而這種制度不能說明國庫資金得到了利息收益。

　　如果以5%的收益率來計算，那么2013年閑置國庫資金收益損失達到1600億元左右，這相當于2013年中央單位“三公經(jīng)費”71.54億元的22倍，在各方糾結于如何邊際壓低三公經(jīng)費的同時，對國庫現(xiàn)金巨大損失的漠視顯示現(xiàn)有公共預算管理的制度缺陷。

　　與此相對的是，我國各級政府有較多的債務。一方面是資金閑置在財政國庫滋生時間成本損失，另一方面是高額國債必須持續(xù)支付較高的利息支出，這些都凸顯了財政存量資金管理效率的低下。

　　究其原因，核心在于現(xiàn)行財政體制沒有明確財政存量資金“誰管理、怎么管”等問題。財政存量資金的時間價值損失，內在要求在保證財政正常資金撥付和資金安全的前提下，最大可能地提高國庫資金管理效率，在這種情況下，財政部門針對巨額國庫資金閑置問題，必然傾向于激活存量，獲取投資收益。

　　國庫現(xiàn)金管理為何會出現(xiàn)如此低效率的狀況？核心的問題應歸咎于《預算法》。現(xiàn)行《預算法》規(guī)定：中央國庫業(yè)務由中國人民銀行[微博]經(jīng)理，地方國庫業(yè)務依照國務院的有關規(guī)定辦理。中國人民銀行[微博]經(jīng)理國庫確立了人民銀行對國庫現(xiàn)金的管理權，人民銀行實行垂直管理，地方金庫基本遵照中央國庫做法，在這種體制下，財政部門難以單獨通過開展現(xiàn)代國庫現(xiàn)金管理以尋求在安全性的前提下實現(xiàn)國庫現(xiàn)金收益最大化。

　　然而，中國人民銀行[微博]為何不希望將國庫現(xiàn)金轉入流通領域而實現(xiàn)激活財政存量資金目標？核心原因在于激活財政存量資金與貨幣政策存在不一致性。中國人民銀行由于購買了巨額外匯儲備而向市場投入巨額貨幣，如果這些貨幣不采取措施回收，那么可能引發(fā)惡性通貨膨脹。

　　對此，央行采取多樣化的舉措對沖外匯占款，其中就包括將巨額國庫現(xiàn)金用于對沖外匯占款的現(xiàn)象。觀察中國人民銀行貨幣當局資產(chǎn)負債表，對沖外匯占款的方式主要是發(fā)行央行票據(jù)、調高存款準備金率、凍結巨額國庫現(xiàn)金。

　　結合目前的數(shù)據(jù)來看，央行票據(jù)從高峰時期的四萬多億人民幣下降到當前的1萬億以元下，央行票據(jù)已經(jīng)逐步退出了外匯占款沖銷的舞臺。

　　而存款準備金率除了近期由于經(jīng)濟減速而進行結構性調整以外并沒有太大變化，從2003年1月至2011年3月，中國人民銀行共調整存款準備金率33次，累計提高存款準備金率13個百分點，盡管2014年以來中央銀行實施差別準備金率的定向降準，但目前商業(yè)銀行整體存款準備金率水平仍高達18%，高于發(fā)達國家近10個百分點左右，按照當前超過120萬億貨幣供應量來測算，此舉至少相當于回收資金10萬億人民幣以上。

　　同時，財政國庫現(xiàn)金“留在”央行國庫也意味著央行回收資金3萬多億人民幣。

　　存款準備金率提高和財政存量資金“留存”不僅極大緩解了央行的外匯占款對沖壓力，更讓央行走出了被動的貨幣政策困境。如此兩全其美的事情，加快了央行從央票這個工具的退出。

　　進一步說，央行為何要盡快推出央票回收流動性的手段？歸根到底在于央行需要支付較高的利息，反過來會促使央行貨幣沖銷成本的上行。因而，2009年以來，央行票據(jù)不僅沒有用來作更多的對沖，反而出現(xiàn)余額快速下降，導致貨幣凈投放。這表明，央行貨幣沖銷明顯依賴于存款準備金率和財政存量資金，央行不希望激活財政存量資金也就情有可言。

　　推行現(xiàn)代國庫現(xiàn)金管理制度，激活巨額財政存量資金

　　財政在中央銀行的存款源自政府稅費及債務收入，屬于我國全體公民的資產(chǎn)。政府理應借鑒市場經(jīng)濟國家經(jīng)驗，通過市場化手段開展國庫現(xiàn)金管理制度改革，實現(xiàn)財政閑置現(xiàn)金最小化和投資收益最大化，激活財政存量資金。關于存放在央行國庫的巨額財政國庫現(xiàn)金，除了保障日常財政支出需求而必須保留適度資金余額外，其他大部分將轉入流通領域，初步測算激活財政存量資金至少可以釋放1萬億以上的財政資金由央行進入社會，這大約相當于兩次降低0.5%的存款準備金率的作用。

　　一方面，可以考慮建立財政現(xiàn)金波動與國債發(fā)行的動態(tài)平衡機制，將部分閑置財政國庫現(xiàn)金用于償還到期國債。特別是當前地方債券置換過程中，長期閑置的財政存量資金部分可以優(yōu)先考慮用于某些地方債的償還。

　　另一方面，創(chuàng)新賬戶體系設計，優(yōu)化財政存量資金管理。通過賬戶結構變化來分流國庫現(xiàn)金，促使國庫現(xiàn)金存量形式發(fā)生改變，最終實現(xiàn)國庫庫底現(xiàn)金目標余額的穩(wěn)定，滿足財政國庫每日的支出需求，而其他國庫現(xiàn)金則可以轉入投資賬戶，達到分流國庫現(xiàn)金的目標，既實現(xiàn)閑置國庫現(xiàn)金過量累積在中央銀行國庫賬戶而導致商業(yè)銀行儲備急劇收縮，同時又實現(xiàn)閑置國庫現(xiàn)金投資的主動性。

　　(本文作者介紹：中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所世界經(jīng)濟室副主任、副教授。)

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