文/前中國銀行副行長、中國人民大學重陽金融研究院 張燕玲

　　2015年，醞釀長達21年之久的存款保險制度終于呼之欲出。存款保險制度是我國金融改革的重要內容，在當前的經濟新常態下，對于保持定力，穩步推進改革，維護金融穩定，防范金融風險具有重大意義，將為中國經濟穩健運行架構起一張強大的安全網。

存款保險制度是中國經濟穩健的安全網

　　存款保險制度受到國內外的高度關注，也引起了很多不必要的擔心。當前分兩種看法，一部人認為存款50萬以上就有不兌付的風險，另一部分人認為國家就可以以此來免責。對待這樣的問題需要站在更高、更全面的角度來看，因為銀行的風險傳導非常快速，會產生“多米諾效應”，一家銀行出事就會引起系統性風險。

　　存款保險制度對存款人提供更大的保險，而不是免責。金融體系的安全，存款人的權益才能得到保證。中國保險制度的誕生過程和國外的經驗都可以充分說明這個問題。

　　2015年，醞釀長達21年之久的存款保險制度終于呼之欲出。存款保險制度是我國金融改革的重要內容，在當前的經濟新常態下，對于保持定力，穩步推進改革，維護金融穩定，防范金融風險具有重大意義，將實現市場在資源配置中起到決定性作用，為中國經濟穩健運行架構起一張強大的安全網。

　　存款保險制度伴隨著建設有中國特色社會主義市場經濟應運而生，在這20多年的準備當中，中國的存款保險制度借鑒了全球各國的成功經驗。早在1993年，《國務院關于金融體制改革的決議》首次提出了要建立存款保險制度。1997年，中國人民銀行[微博]專門成立了存款保險制度研究課題組來研究存款保險制度。

　　2004年，《存款保險條例》起草工作正式提上了日程。2007年，第三次全國金融工作會議決定推行存款保險制度。2008年的《政府工作報告》當中提出建立存款保險制度，后因國際金融危機而擱置。

　　2010年，國務院決定加快建立存款保險制度，并由央行[微博]牽頭制定具體方案。2012年第四次全國金融工作會議后，央行表示將擇機推出存款保險制度。2013年召開的十八屆三中全會決定中明確提出要建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制。2014年的政府工作報告中也明確提出了建立存款保險制度，健全金融機構風險處置機制。2014年11月30日，中國人民銀行[微博]發布《存款保險條例(草案)》征求意見稿。

　　存款保險制度是國際上通行的制度

　　在經歷了上世紀大蕭條中超過30%的銀行倒閉之后，美國在全球率先建立了存款保險制度。美國國會在1933年通過格拉斯·斯蒂格爾法案(Glass-Steagall Act)，設立聯邦存款保險公司(FDIC)。存款保險制度的建立，可以有效抑制和降低因個別金融機構的倒閉而造成的“多米諾骨牌效應”。

　　這不僅能夠提高市場對金融機構的信心，而且可以有效降低金融風險，進而維護整個金融體系的安全與穩定。截止2012年，全球已經有超過111個國家建立了存款保險制度。不僅金融穩定理事會(FSB)的二十多個國家基本都建立了存款保險制度，就連原來實行計劃經濟的國家也都紛紛建立起了存款保險制度。

　　2008年美國發生了比大蕭條更為嚴重的金融危機，而存款保險制度則一定程度上挽救了美國，配合立法(多德弗蘭克法案)以及量化寬松貨幣政策等宏觀調控舉措，使得美國逐漸從金融風暴中走出來，而且在2014年三季度恢復到高達5%的增長。

　　如果沒有存款保險制度，由于存款人的利益無法得到保障，恐慌情緒蔓延勢必導致擠兌，破產倒閉銀行會成千上萬家，美國經濟將會遭受毀滅性的打擊。而在金融危機波及歐洲導致英國前五大的北巖銀行遭到擠兌等后，同樣是由于存款保險制度，才使得深處銀行危機乃至歐債危機漩渦當中歐洲經濟能夠免于崩潰，沒有發生多米諾骨牌連鎖反應。

　　因此，正是由于存款保險制度對于存款人的保護作用，存款保險制度才與金融審慎監管和中央銀行作為最后貸款人功能這三者一起被公認為金融安全網最重要的三大基本要素。

　　存款保險制度的建立使得市場在資源配置中起到決定性作用，優化金融結構，是加快推進利率市場化改革的重要制度建設和推進金融改革的重要制度保障。

　　由于銀行是利用流動性負債(存款)為流動性資產(貸款)提供融資，這種通俗講七個帽子蓋十個瓶子的銀行經營特點就容易遭到擠兌的沖擊，而銀行提交的存款準備金并不足以保障銀行的穩定性，無論是多么穩健經營的銀行都經不起大規模的擠兌，而銀行的擠兌或破產又極具傳染性，一家銀行出現問題所產生的多米諾骨牌效應就可能會引發更多的金融機構倒閉，引發系統性風險。

　　因此，存款保險制度成為保障銀行穩健經營防范系統性風險的重要制度安排。

若沒有存款保險制美國將更慘

　　存款保險制度的國際經驗比較

　　由于各國所處的經濟發展階段不同、法律制度以及文化背景的差異性，由于要規避一些道德風險等，各國在實踐當中也形成不同特征的存款制度安排。

　　美國的存款保險制度屬于功能完善的“風險最小化型”。根據1933年《格拉斯-斯蒂格爾法》的規定，由聯邦政府和聯邦儲備體系共同出資組建聯邦存款保險機構(FDIC)，1934年聯邦存款保險機構正式投入運營，標志著全球第一個國家存款保險制度在美國正式建立。

　　英國的存款保險制度屬于功能單一的“付款箱型”，1973年-1974年，英國發生了大規模的銀行危機導致英國建立存款保險制度。英格蘭銀行組織由各大清算銀行出資成立“救生基金”，向26家銀行提供1.2億英鎊的短期貸款資金援助得以解困。為此英國國會通過了《1979年銀行法》，決定建立存款保險制度，并在1982年成立了金融服務補償計劃有限公司(FSCS)。

　　日本的存款保險機構屬于“成本最小化型”居于英美二者類型之間，稱為“中間型”。上世紀早起日本就多次提出建立存款保險制度的議案，直至1971年日本頒布了《存款保險法》，并設立了日本存款保險機構(DICJ)。日本的存款保險制度也是伴隨日本的金融改革而應運而生的，為保護金融機構存款人利益，并維護金融穩定。

　　存款保險制度是增強金融安全網、防控風險的重要制度設計

　　首先，存款保險制度有利于推進我國正在進行的金融改革，有助于維護金融安全與穩定。無論是商業銀行改革，還是民營銀行試點，銀行金融機構的穩健運行與存款人的保護都離不開存款保險制度。

　　在存款保險制度推出之后，所有的商業銀行都成為平等的市場主體，都以同樣的存款保險制度為保障，一旦面臨銀行破產清算，就會有既定程序來迅速補救，存款人會得到有效的保護。目前存款不搬家的情況下，存款保險制度推出就能保護99.6%以上的儲戶的存款會得到完全的保護。因此，存款保險制度的推出有利于提高市場的信心，推動金融改革，維護金融穩定。

　　其次，存款保險制度推出有助于緩釋和降低系統性風險。在經歷了2008年國際金融危機和歐債危機之后，全球進入了去杠桿化的過程，而我國作為快速發展的經濟體，也面臨著去產能、去杠桿的過程，進入了經濟增長速度放緩、轉變經濟發展方式和調整經濟結構的新常態。而存款保險制度的推出恰恰是有利于將潛在的風險顯性化，通過這種市場化的制度設計來釋放風險，促進經濟健康發展。

　　最后，存款保險制度是在面臨銀行破產倒閉時可以通過存款保險制度將破產成本最小化的重要制度安排，是更好地加強金融監管和防范風險的重要戰略舉措。通過存款保險制度的建立，能夠保障金融監管各司其職，央行和銀監會可以更好地防控系統性風險的發生，央行在監管時也能夠更好地獨立行使貨幣政策和金融監管權力，并促進市場機制更好地發揮作用。

　　存款保險制度能夠發揮市場配置資源的作用，提高金融配置資源的效率

　　存款保險制度不僅有利于降低風險，促進金融穩定，更重要的是有助于通過競爭來提高金融資源的優化配置。隨著存款保險制度的推出，所有的商業銀行，無論大小，無論國有民營，都站到了同一起跑線上，處于同樣平等競爭的市場主體地位。

　　由于存款保險制度的最高賠付限制，存款人為了規避風險就會將存款更加分散地存放到多家銀行或直接用于投資，這不僅會促進市場主體間的競爭，而且有助于實現金融資源的優化配置，會促使銀行金融機構提高金融服務水平和金融產品創新力度，進一步促進銀行降低經營成本，提高投資效率。

　　此外，存款保險制度的建立還有助于將原來通過政府看得見的手來監管和處置不良資產，變為通過市場規律，由市場這只看不見的手來自動地起到調節資源的作用，提高金融配置資源的效率。

　　由于大多數存款者屬于風險偏好中性或厭惡型，因此，在沒有正式存款保險制度推出之前多會選擇大型銀行來存放，其背后隱含著的是投資者認為這些所謂的“大而不能倒”的大型銀行背后會有國家信用背書，認為這種隱形擔保能保障存款的安全。

　　存款保險制度推出，在一定程度上使得無論是在大銀行還是小銀行，存款金額在50萬元以下的存款人所得到的存款安全保證都是一樣的，可能會導致部分在一家銀行存款額超過50萬以上的儲戶考慮將存款分散到多家銀行存放。

　　因此，存款保險制度的推出有利于促使有較多資金的存款人把存款分散或拿來直接投資。所有這些都在一定程度上有利于解決久治不愈的融資難融資貴的問題，有利于引導利率下行。因此，存款保險制度不僅保護了存款者的利益，也有利于保護中小金融機構，保證所有商業銀行能夠一律平等地參與市場公平競爭。

　　總之，存款保險制度的推出，是深入推進金融改革的必經之路，保障利率市場化的穩健推進，不僅能夠起到保護存款人的利益，而且是讓市場發揮決定性作用的重要制度保障，是提高金融效率和優化金融資源配置的重要制度安排。

　　(本文作者介紹：人大重陽是一所中國特色新型智庫，由上海重陽投資董事長裘國根先生向母校捐款2億元的主要資助項目，中國人民大學校長、央行貨幣政策委員會委員陳雨露教授擔任院長。)

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