文/新浪財經專欄作家 黨國英
土地制度如何改？一是先要解放思想，形成關于所有權的工具性概念；二是改革政府土地規劃管理體制，合理配置各級政府的土地規劃管理權限；三是在規劃管理的基礎上開放土地市場，讓各類主體平等參與土地市場交易。
土地制度改革要怎么改？土地制度改革實施方案出臺，人們期待已久。制度改革是一種公共行動，原本不會有共識。但見近期多種論壇上關心土地制度改革的人士密集發聲，卻表達了十分不同的意見。在我們這樣一個政治專業化程度并不很高的國度，太多的人愿意“上奏”，試圖以一己之言影響國家政策。
同樣地，在這樣大的一個國家，似乎誰都能找到雄辯事實，支持自己關于土地制度改革的觀點。究竟怎么改革，在意見紛擾的當下，究竟會出臺什么樣的土地制度改革具體方案，筆者不免心下惴惴。
一眼迷離
不贊成土地制度改革者不乏其人。甚至有朋友希望干脆退回到人民公社時代。我在調研中也捕捉到種種不支持改革的“證據”。
若干年前，我在某農業主產區調查，如只作簡單問答，就知道多數農民不贊成“增人不增地、減人不減地”這個中央既定政策。問農民為什么，農民通常說，耕地是公地，當然要不斷依據人口的變化而重新平均分配。多數農民很難去主動思考“公地”存在的合理性問題。但如果你與農民仔細討論不斷根據人口變化而平均分配土地的弊端，農民會給你說得很清楚�？上]有多少人會與你耐心討論問題。
西部某地曾經因統籌城鄉發展試點工作比較深入，而很受關注。那里的一個做法，是較早落實中共十七屆三中全會決議關于農村土地承包權長久不變的改革意見，花費了巨大行政資源，劃定到戶土地的四至，給農民頒發了土地證書。
我欣喜前往，結果卻有意外發現。一位主要村干部先是說村里如何落實了改革政策，把土地劃分到了農戶家里。這很令人鼓舞，因為農民的土地財產權由此得到穩固。些微的疑慮使筆者多問了幾個問題，結果卻問出了意外。
干部說他們新近又調整了土地！這怎么行？這樣做如何讓農民取信于改革？又問干部為什么，他說土地是公有的，應該人人有份；人口變化了，就應該重新分配！如果你想問他，這樣一種按身份分配土地的做法有多大的深層次弊端，他不是不知道，但他不認為那是他能顧得了的事情。
一些朋友以為現行土地制度最大的好處是推動了中國城市化的步伐。他們往往大贊“土地財政”的好處。但這種以高房價支撐的土地財政，卻是一種飲鴆止渴的路徑，其種種惡果，一是產生了城市型國家(或地區)之外全世界最高的平均房價，以致形成農村轉移人口進城的最大門檻；二是高房價有了顯著的財富轉移功能，因為年輕人買房不得不向長輩伸手，被多種力量瓜分的是市民養老儲蓄；
三是住房建設用地的地價高到離譜以后，把農業用地的轉移價格也誘高許多，以致農地的地租常常占到農業純收入一半以上，極大增加了現代規�；r業運行的成本；四是為提高土地財政的效益，地方政府學會了“經營城市(土地)”，實際上是相機推行住宅建設用地的“饑餓供應”，結果常常把工業區建成了大花園，而把居民區搞成了蟻窩。
中國城市居民區用地占城市建成區的比重，大約是歐美同一指數的2倍！所以，中國中產以上的人群所住的房屋，是歐美窮人的房子。這種中國特色的居住方式，將極大地傷害中國未來經濟發展，人們現在卻渾然不知。
任志強[微博]先生總說中國房價不高，原來他是拿中國城市的樓房與發達國家城市的獨棟房子比。東京新宿的獨棟房子(建筑面積200平米左右)500萬人民幣可以買到，可是這個錢在北京四環以內連100平的樓房也難買到。依靠這種樓房堆積起來的城市，其膨脹的速度越快，越不值得高興。
還有人說現行土地制度給農民提供了“社會保障”，有利于社會穩定。這簡直是笑話。對于僅耕作七、八畝地的農戶，如果不兼做其他非農工作，其有效工作日很少，收入低下是難免的；收入高反倒不公平。收入低自然不會有像樣的養老保障。一個農民老了以后還要靠耕一半畝地實現“社會保障”，我相信這不是“中國夢”要的故事。
只要是實現充分就業的城市職工與職業農場主，其所獲得的養老水平會遠高于一半畝地的保障水平。將來的趨勢，農村就是中產階層呆的地方，窮人在城市更容易生存。實現這個目標必須靠城市化。今后，城市最低生活保障超過一畝地的平均純收入將會是常態，自然經濟的保障觀念可以休矣。
近期有學者開始批評官方所確立的發展家庭農場的目標，以為中國“人多地少”，只能搞“小而精”的農業。這種錯誤的說法就等于說中國農業沒有前途。在市場化條件下，精耕細作的農業仰賴廉價勞動力。
如果廉價勞動力這個條件永遠存在，那就意味著農民永遠是低收入者。如此這般，我們折騰個什么勁！其實，所謂人多地少是相對的。荷蘭比中國的人口密度大許多，并沒有妨礙它發展家庭牧場。只要城市化達到一定水準，農村就可以形成地多人少的格局，家庭農場就一定會發展起來。
又有朋友說保持現行土地制度及小規模農業有利于保護中國文化，在我看來這是更大的笑話。城市就不能保持中國文化？農村所承載的中國文化難道不能由新型農場主體現，而非要七八億人口留守農村才行？這簡直就是拿傳統文化綁架農民！
小隱于野
古人云：小隱隱于野，大隱隱于市。借用這個話，想說明一個思考方法：大道理管小道理�？鋸埖卣f，這個道家思想本來就比儒家“禮失求諸野”高明一點。
關于土地改革的趨勢，眾說紛紜，莫衷一是。有朋友拿農民的直覺感受做政策調整的依據，很不可取。如果以為引用了一句兩句農民的話作為政策依據，就占據了政策研究的高地，更不可取。土地制度改革需要政治遠見，需要權衡效率、平等與穩定幾方面的利弊得失�，F行土地制度在這幾方面都弊大于利。限于篇幅，這里僅討論土地制度改革對中國中長期發展的意義。
從經濟因素看，未來中國中長期穩定發展必須考慮環境、能源、勞動與土地這幾種因素。
環境是技術進步與土地制度的函數。如果排放技術不進步，中國經濟現在就已經垮臺；以后還要靠排放技術的改進不斷釋放經濟增長空間�？諝�、土壤和水體的污染幾方面，至少后兩者與產權有密切關系。經濟學家在理論上對污染根源追到底，以為是交易成本問題，這個當然不錯，但合理的產權制度有利于降低交易成本。
從多種因素綜合評價看，能源不會成為中國經濟增長的重要制約因素。中國人均能源消耗肯定還會大幅增加，這是經濟增長的題中應有之義。未來要靠清潔能源技術的進步解決問題，目前已經有很多信息足以讓我們樂觀。
勞動者的數量與質量也不是大問題。中國人對教育的熱情不分階層高下，政府理念也大體靠譜，加上中國人的學習能力及歷史文化的積淀，更讓我們對勞動要素的支撐能力充滿信心。勞動要素的自由流動政策已經在積極的城市化政策下奠定基礎，未來還有望更加合理務實。
土地要素是最大的問題，但問題不是來自土地的絕對數量，而是來自相關理念與體制。
算一筆大帳。按世界比較先進的水平，如果城市建設用地(包括工礦區)每畝土地的GDP產出達到200萬人民幣，我國GDP產出可達到200萬億，是目前總量的3倍多！如果今后30年內城市建設用地擴大一倍，單位產出達到300萬人民幣，GDP總量將達到600萬億！那時，中國居民平均每個家庭的GDP將達到約40萬元。
把城市建設用地用地擴大到2億畝不是什么問題。我國現有近150億畝國土，其中近60億畝適合人類居住。即使在60億畝中劃定30億畝作為農業保護區(包括約10%的河流、道路村莊等)，還有近30億畝做其他用途，包括生態保護區用地等，這其中拿出2億畝發展城市沒有任何問題。總之，農用地保障與城市化用地保障完全可以做到并行不悖。
大隱于市
制約我國中長期發展的真正難題是土地制度造成的直接或間接的消費抑制。經濟活動的最終需求是消費需求。投資需求是消費需求派生的。當資本品供應部門因投資的不斷擴大而長期陷于虧損狀態，就意味著投資與消費比例失衡，出現消費抑制。消費抑制不是指收入水平低下而制約購買力，而是指國民儲蓄率過高，消費動力不足。近些年我國國民儲蓄率重新恢復高比例，2103年達51%，但經濟增速放慢，這意味著資本效率在下降。如此下去，經濟前景不妙。
消費抑制發生的兩個重要原因通常被忽視：一是因食品價格高昂引起的大比例恩格爾系數(食品開始占可支配收入的比重)，二是國民的居住方式。
我國城市居民的恩格爾系數約36%，而發達國家多在20%以下。在我們這樣一個國民勤儉持家的國度，食品開支若不穩定地低于一定水平，勢必激勵百姓維持較高的儲蓄率。食品價格越是在高水平上不穩定，生活的不確定性感受就越強，人們為提高生活的安全感，就越傾向于多儲蓄。
穩定地降低食品價格的路徑是降低農業成本，提高我國的農業競爭力水平。實現這個目標的路徑主要是變革農業經營組織形態，通過適度規模經營，發展專業化的家庭農場。現在制約家庭農場發展的主要障礙是土地流轉成本高昂，地租占到農業純收入的一半以上。
高昂地租背離農業經濟規律，無疑與現行土地要素的市場化程度低有密切關系。市場化程度低，兼業農戶擔心流轉出去的土地在需要時不能收回，就會發生“惜租”行為，地租率就難以下降。不改土地制度，食品價格及恩格爾系數就難以下降，消費抑制的困境就難以擺脫。
國民的居住形態對消費有重大影響。獨棟房子為主的居住形態，會極大增加消費開支。美國國民的住房消費占總消費支出的比重平均在35%以上。獨棟房屋引起的設施開支、房屋維護、庭院打理等，是一筆很大的開支。
按環境心理學的研究結論，獨棟房屋的主人與高層樓房的主人相比，前者的心態良好，樂于交際，與人為善，較后者會發生較大的交際開支。把這種支出看做“生活成本”并無不妥，但這種支出代表了一種生活品質，正是實現“中國夢”所要追求的！
而城市土地70年使用權，也是消費抑制的重要根源。高品質的房屋建造及室內外裝修，用十幾二十年不算什么，但土地使用期限不經意就到了！因為有這個期限，邏輯上說，一輩人對上輩人的房屋遺產不需要花錢折騰。這個限制客觀上鼓勵人們將就過日子，消費抑制不可避免。
改變國人的居住形態，特別是讓城市中產階層以上的居民有獨棟房屋居住，土地資源數量不構成約束。如若不考慮存量調整的困難，僅僅把城市居民區用地占城市用地的比重調整到45%左右即可。按這個標準，我國城市的三分之二的家庭可以有獨棟房屋用地，當然是經濟型的獨棟房屋�，F實的選擇主要是增量調整。
可以大力將不適合農業的邊角土地及一部分村莊用地投入住房建設用地市場，滿足獨棟房屋建設的需要。在今后30年內新增5000萬畝住房建設用地，足以解決這個問題，根本不會影響農地保護。歐洲不少國家的人口密度不亞于我們，但居民的居住品質遠好于我們。收入低的居民可以居住樓房。有人會說我們現在連樓房都買不起，還能買得起別墅？這個問題前文已經討論，不再贅述。
打破消費抑制，實現消費創新，未來經濟發展的前景將不可限量，而土地制度改革是實現這個目標的關鍵所在。
土地制度如何改？這里長話短說，不外乎做這樣幾件事情：一是先要解放思想，形成關于所有權的工具性概念，把各個領域的私營經濟發展主體的平等權利看做社會主義重要經濟基礎，大膽建立各類居民的土地財產權。
二是改革政府土地規劃管理體制，合理配置各級政府的土地規劃管理權限；中央政府強化對生態用地的規劃管理，健全市場秩序，建立農業保護區，其他土地在參數透明的調控框架下轉移給地方政府管理。三是在規劃管理的基礎上開放土地市場，拆除市場藩籬，讓各類主體平等參與土地市場交易。這些改革無疑需要統籌安排，修改和完善現有法規、制定新法規。大方向明確后，具體路徑的選擇不是太大難題。
(本文作者介紹：社科院農村發展研究所研究員，博士生導師。)
