文/新浪財經(jīng)專欄作家 陳建奇

　　如果農(nóng)戶出現(xiàn)類似拆遷暴力等強(qiáng)制性土地流轉(zhuǎn)時，侵權(quán)主體應(yīng)受何種處分并未明確。在實際生活中，農(nóng)戶往往是弱勢群體，如果此舉沒能及時落實，那么農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的權(quán)益不僅可能難以保障，而且可能加速土地非法集聚。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險

　　近日，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(下面簡稱《意見》)，拉開了討論已久的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的序幕，也預(yù)示農(nóng)村土地改革開始破題。然而，土地改革為何在近年來持續(xù)爭論？本次的文件能否為相關(guān)爭論劃上句號？

　　顯然，問題沒有這么簡單，正如本次發(fā)布的文件指出的“各級黨委和政府要充分認(rèn)識引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要性、復(fù)雜性和長期性。”本次文件凸顯了重要的信息，那就是給予各方以巨大靈活性，以此期待包容各方分歧，但這也暴露了潛在的風(fēng)險。

　　在當(dāng)前中國政府眾多改革之中，土地改革的重要性不亞于其他任何改革。理論上看，土地作為重要的生產(chǎn)要素，需要明確產(chǎn)權(quán)并且構(gòu)建與之相配套的高效的土地流轉(zhuǎn)市場，才能實現(xiàn)其對經(jīng)濟(jì)社會高效的作用。然而，盡管包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在內(nèi)的土地改革有其理論上的道理，但當(dāng)前中國土地改革備受爭議。

　　究其原因，在于難以確保在中國二元結(jié)構(gòu)背景下推動集體所有的農(nóng)村土地改革，使得當(dāng)前二元結(jié)構(gòu)背景下已經(jīng)形成的相對穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會均衡狀態(tài)順利過度到新的均衡形態(tài)，不至于因為土地改革而產(chǎn)生不穩(wěn)定、不可控、低效率的問題。縱觀世界歷史發(fā)展，不僅沒有理論說明當(dāng)前的改革肯定不會出現(xiàn)不穩(wěn)定的均衡，而且也缺乏可供借鑒的普適性經(jīng)驗。

　　在土地改革開展之前，可以衍生無窮無盡的爭論，但當(dāng)前改革越發(fā)迫切，尤其是大量農(nóng)民工進(jìn)城以后，如何處理農(nóng)村的土地成為他們急切希望解決的問題，而土地改革的滯后也容易使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化尤其是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展難以快速推進(jìn)。

　　在此情況下，土地改革的理論爭論已經(jīng)沒有太多意義。討論的重點應(yīng)該轉(zhuǎn)向制約土地改革的現(xiàn)實障礙，由此推動政策創(chuàng)新破解相關(guān)問題，推動土地改革逐步深化。從目前來看，土地改革確實面臨著不少的挑戰(zhàn)和風(fēng)險。

　　首先，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的權(quán)益保障可能難以名符其實。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與其他土地出讓一樣，核心是價格即補(bǔ)償機(jī)制的問題。而《意見》中指出“土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定”，這表面上體現(xiàn)自主自愿的原則，但中央?yún)s未給出相應(yīng)權(quán)益保障的明確法律支撐，而是要求地方制定相應(yīng)的違規(guī)處罰條款。

　　地方政府并沒有積極性出臺強(qiáng)有力的保障措施，因為農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的充分自主性可能導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的成本極高，從而可能導(dǎo)致地方農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃受阻。在此背景下，如果農(nóng)戶出現(xiàn)類似拆遷暴力等強(qiáng)制性土地流轉(zhuǎn)時，侵權(quán)主體應(yīng)受何種處分并未明確。在實際生活中，農(nóng)戶往往是弱勢群體，如果此舉沒能及時落實，那么農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的權(quán)益不僅可能難以保障，而且可能加速土地非法集聚。

　　其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的靈活性雖然有助于適應(yīng)各地不同情況，但過于靈活的流轉(zhuǎn)模式可能導(dǎo)致未來農(nóng)地抵押轉(zhuǎn)包的困難。中國幅員遼闊，存在較大的地區(qū)差異，土地優(yōu)劣差異明顯，統(tǒng)一制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然不現(xiàn)實。

　　為此，各地或者同一地區(qū)內(nèi)部都可能存在不同的承包模式，而且在補(bǔ)償方式上，有些是采取實物補(bǔ)償，有些是采取貨幣補(bǔ)償，貨幣補(bǔ)償由于通脹因素而可能出現(xiàn)承包期限內(nèi)的補(bǔ)償價格爭議。在此情況下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包難度較大，土地流轉(zhuǎn)討價還價的成本很高，由此可能造成農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押對銀行等金融機(jī)構(gòu)的吸引力不大，現(xiàn)代金融對農(nóng)業(yè)的支撐可能因此備受影響。

　　第三，中央未對大面積租賃土地的上限進(jìn)行明確，可能滋生社會擔(dān)憂的土地壟斷。盡管《意見》明確：“各地對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確的上限控制”，體現(xiàn)了中央對大面積租地的擔(dān)憂，但卻將上限制定權(quán)利放在地方，這可能導(dǎo)致地方政府具有充分的靈活性。如果缺乏中央強(qiáng)有力的監(jiān)督及上限監(jiān)控措施，那么土地大面積集中的風(fēng)險不容忽視。

　　(本文作者介紹：中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所世界經(jīng)濟(jì)室副主任、副教授。)

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