文/新浪財經專欄作家 王永利

　　必須堅決制止地方政府債務的自主擴張(控制新增)，未經國務院批準，任何地方政府不得再以任何理由擴大債務規模(包括提供擔保或救助承諾)，否則，要嚴厲問責。

地方債務問題探析

　　3月8日財政部發言人披露，經國務院批準，財政部已下達地方政府存量債務1萬億元置換債券額度，預計一年可減少利息負擔400-500億元。

　　此后，關于地方政府債務的規模及其如何處置的問題再次引起廣泛關注，隨之傳出地方政府將面向特定投資者(銀行)發行特別地方政府債，然后在由央行[微博]向投資者(銀行)提供再貸款等資金支持，最終由央行認購，形成事實上的“中國版QE”，而金額年內將達到3萬億元，最終將達到10萬億元。

　　盡管財政部官員對“中國版QE”的說法以及可能的規模予以否認，但這卻在社會上引起巨大反響。這其中有很多問題值得深入探討和認真分析。

　　一、為什么中國需要嚴格控制地方政府負債規模？

　　在很多國家，特別是美國，不僅中央政府持有很大的債務(包括國債)，而且地方政府也持有很大債務(包括地方債券)，中央政府與地方政府在財政收支方面相對獨立。而在我國，中央政府一直嚴格控制地方政府的財政赤字和負債規模。在1995年1月1日開始實行的《預算法》中明確規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡原則編制，不列赤字”；“除法律和國務院另外規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。

　　在2015年1月1日開始實行的新《預算法》中，對地方政府負債有所松動，規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡原則編制，除本法另外規定外，不列赤字”，“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院規定的限額(總數由國務院報全國人民代表大會或全國人大常委會核批)內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。

　　舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出”，“除前款規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務”。可見，盡管新的《預算法》對地方政府舉借債務有所松動，但總體上仍是嚴格控制。

　　為什么中國在政府預算管理上與美國等國家存在明顯不同，為什么中國必須嚴格控制地方政府負債規模呢？

　　實際上，這是由中國的行政體制所決定的。

　　我們知道，中國是以“公有制為主體、共產黨領導下、中央集權管理”為主要特征的國家行政管理體制，這與美國等國家以“私有制為基礎、多黨競選執政(相應的需要三權分離)、聯邦分權管理”為主要特征的行政管理體制存在根本性的不同。

　　以美國為例，其各級政府主要提供公共產品和服務，行使法律所賦予的社會管理“公權力”(主要是執法)，而較少掌握經濟資源，因而也較少參與經濟建設和市場活動，屬于典型的“小政府”模式。其政府財政也就成為典型的“公共財政”。

　　同時，在實行聯邦制的情況下，各級地方政府的官員(行政官員和參眾議員等)都是由地方選民選出來的，而非由中央政府任命的，其獨立性很強。因此，地方政府的行為更多地受制于地方人民的利益和偏好，地方政府的財政收支也主要為地方經濟社會發展服務，其在財稅立法等方面的獨立性也很強。中央政府對地方政府的控制力較弱，相應的，中央政府在財政上對地方政府的支持力度也較弱。

　　其中央政府與地方政府的關系，就類似于企業組織中集團(控股)總公司與子公司的關系，總公司對子公司承擔有限責任，而非無限責任。有些地方政府由于債務負擔過度，完全可能陷入政府破產(停擺)而難以得到中央政府的無限援助。因此，負債對地方政府及其官員的約束是比較強的，使其難以過度負債。

　　而在中國，政府不僅擁有社會管理的“公權力”，而且控制了絕大部分的公有制資源(特別是國有資源)，并因公有制資源的開發運用而大量參與經濟建設和市場活動，因而不僅是經濟活動的裁判員，而且成為直接參與經濟活動的運動員，并且由于同時擁有“公權力”和“公資源”，使政府成為市場活動中最具影響力和控制力的主體。

　　對于公有資源，政府可以支配使用，將資源轉變成為資本，從而擴大基礎實施和城市改造等經濟建設投資，推動經濟加快發展和社會就業與福利的改善，創造更大的政府業績，有利于官員的升遷，甚至有利于培育自己的利益集團或利益鏈條。

　　如果不能積極開發和利用公有資源，則這些好處就難以獲得。由于其面對的是公有資源，而并非其私有財產，對公有資源的過度開發和利用，對當時的政府和官員只有好處，而沒有多大壞處，因此，地方政府和官員普遍存在充分開發和挖掘公有資源潛力的偏好和沖動，沒有嚴格的控制，完全可能把子孫后代的資源都吃光花光，盡管可能在一時形成經濟社會高速發展的繁榮景象。

　　但當資源枯竭時，經濟發展就會急劇惡化，人們的生活水平就會急劇回落，社會矛盾就會嚴重激化，甚至可能爆發嚴重的經濟和社會危機(我國1958年由中央推動的“大躍進”運動，其后就給經濟社會乃至人口造成了極大的傷害)。

　　在放松對公有資源開發利用的基礎上，如果再放松對地方政府債務的控制，地方政府就可以利用其作為市場活動中最具影響力和控制力的主體地位，用相對便宜的價格，獲得更多的社會資金，并通過擴大負債，以杠桿化方式進一步加劇上述問題。

　　一旦地方政府債務失控，就可能造成難以預料的問題，包括在貨幣總量一定的情況下，地方政府能以相對便宜的價格搶占更多的資金(社會融資)，就必然使得相對弱勢的社會群體面臨融資難、融資貴的問題(近年來，盡管我國貨幣總量的擴張很快，但地方政府占用資金的規模擴張更快，結果就使得社會上融資難、融資貴的問題更加突出，就是這一問題的真實寫照)。

　　在中央集權化管理的體制下，地方政府的黨政領導更多地是由上級黨政組織安排的，其受地方民眾的約束很弱，可以說，地方黨政機構只是中央黨政機構的派出機構，因此，上級黨政組織需要對下級黨政組織的行為結果負責，包括財政預算，上級政府財政預算需要有包括下級政府財政預算在內的“總預算”，而不能只有自身的“本級預算”。

　　可以說，在中國，中央政府與地方政府的關系，就類似于企業組織中總公司與分公司的關系，地方政府并非獨立法人，總公司(中央政府)對分公司(地方政府)需要承擔無限責任，而非有限責任(正因如此，對目前出現的地方政府債務風險，中央政府不可能放任不關，而必須出面協調解決)。沒有中央政府對地方政府債務的嚴格控制，地方民眾對其的約束是非常孱弱的。

　　正因為國家行政管理體制上存在著根本性的不同，中國經濟發展的刺激政策，一般都會形成地方層層加碼、不斷放大的效應。而美國中央政府的經濟刺激政策，卻往往出現邊際效應遞減的結果。所以中國在中央對地方的管理以及重大宏觀政策制定與實施上，就不能簡單地照搬美國的做法。其中，中央政府控制地方政府開發利用公有資源是永恒的主題，而刺激地方政府開發利用公有資源尋求大發展時，則必須慎之又慎，堅持“摸著石頭過河”，采取小步試探性放寬方式，努力避免“大躍進”式的結果；中國中央政府必須對地方政府的負債嚴格控制，而不能放任不管，更不能推波助瀾。

　　二、地方政府債務的快速擴張暴露出很多問題

　　盡管我國從1995年開始，就正式以法律(《預算法》)的方式嚴格控制地方政府債務，但地方政府的隱性負債，如各種應付款項(包括“白條”等)卻一直或多或少地存在，以及不斷增加的政府融資公司(平臺)等，特別是在2009年我國為應對全球金融危機的沖擊，中央政府推出四萬億元經濟刺激計劃之后，中央對地方政府債務的控制幾乎完全放開，甚至相關部委還聯合發文，對地方政府融資平臺的發展進行指導和扶持，結果使地方政府債務迅猛發展，渠道和方式也越來越復雜。

　　國家審計署2013年披露的審計報告稱，截至2013年6月底，各級地方政府負有償還責任的債務約為10.9萬億元，負有擔保責任的約有2.7萬億元，承擔一定救助責任的債務約有4.3萬億元。其中，由于銀行業監管部門從2011年就收緊了商業銀行對地方政府融資平臺的貸款支持，地方政府的新增債務更多地轉向信托、理財、基金等方式進行社會融資，但資金成本一般都大大高于銀行貸款，進一步加重了地方政府的債務負擔。

　　進入2014年之后，隨著經濟增速下行壓力不斷加大，隨著房地產由熱轉冷，土地財政收入減少，地方政府收支矛盾(包括現有債務還本付息的壓力)進一步加劇，其債務需求進一步加強，地方政府債務違約風險以及由此可能引發金融體系系統性風險引起全社會乃至全世界的廣泛關注。為此，中央政府一方面嚴格控制地方政府債務的繼續擴張，另一方面加強清理，積極尋求地方政府債務的風險防范和化解途徑。

　　2014年9月下發了《國務院關于加強地方政府性債務管理的辦法》(國發[2014]43號)，明確規定政府債務今后不得通過企事業單位舉措，融資平臺公司不得新增政府債務；地方政府舉債應采取發行政府債券方式募集資金，且須納入財政預算并獲得中央和政府的核批等。同時。部署各地政府開展政府性債務的排查清查，力求核實地方政府債務總量和具體情況，為地方政府性債務的處理提供基礎數據；選擇10個省市政府開展地方政府債券自發自還試點；著手修訂《預算法》等。

　　但從實際執行的情況看，這一過程出現了一些超乎人們想像的情況：

　　一是各地政府上報的2014年底政府性債務的規模太大，遠遠超出原來的預期(盡管這一數字財政部一直沒有披露)。財政部要求各級財政部門重新自查，并聯合發改委、人民銀行[微博]、銀監會進一步開展對地方政府存量債務清理甄別初步結果進行核查，核查截止日期為2015年4 月8日。這又進一步使人對中央政府和財政對地方政府和財政的控制力，以及政府預算與政府債務水平的真實性、《預算法》執行的嚴肅性等產生懷疑；

　　二是在地方政府自發自還債券試點過程中，東、中(江西)、西(寧夏)部10個省市的評級均為最高的“AAA”級，沒有出現任何差別，而且出現有的省的債券利率比同期限國債利率還低的情況(在其之后，財政部規定不得低于同期限國債利率)。這又進一步使人對地方政府評級的真實性、必要性產生懷疑(實際上，地方政府到目前為止，并沒有獨立透明的資產負債表、損益表、現金流量表等信用評級所需的必要資料，對地方政府進行信用評級原本就很難，而且作為中央政府的派出機構，其本身并非獨立的財務實體，中央政府對其債務負有完全責任而非有限責任，因此，地方政府享有國家信用等級并沒有什么不可)，并對地方債券的利率水平產生疑惑(實際上，由于地方政府為推動地方債券發行試點的成功，往往會向承銷方提供更多的支持，這不同于中央政府在國債發行時只是通過簡單的招投標確定價格，因此，地方債券的利率水平低于國債也并非不可)；

　　三是在中央政府、《預算法》嚴格控制下，地方政府的債務依然能夠快速擴張，并且利率水平相對較低，反映地方政府憑借其公權力與公資源相結合所形成的社會及市場影響力非常大(在政府面前，銀行也屬于弱勢群體)，其巨額債務的出現，很容易導致金融系統性風險，并產生嚴重的社會融資市場的擠出效應，嚴重扭曲資金的市場價格，將對我國利率市場化改革產生影響。這又進一步使人對在這種情況下，即使允許地方政府通過自發自還債券置換現有負債，是否就能解決地方政府債務所產生的問題和社會影響產生懷疑；

　　四是即使允許地方政府發行自發自還的債券(包括置換舊債的債券和新增加的債務)，其發行額度仍是由國務院統一核批，由財政部統一分配，而并非由地方政府自主決定。那么，是否意味著中央政府仍需要對地方政府債券承擔隱形擔保責任，如果地方政府出現違約，最終還是需要中央政府出面償還？同時，地方政府發行債券，并不是允許各級政府都可以發行，而只是允許省級政府(包括特許計劃單列市)發行，實際上就是由省級政府代理地市、區縣等發行債券。

　　既然省級政府可以代理地市、區縣等發行債券，那么為什么中央政府不可以代理地方政府統一發行債券(形成中央政府與地方政府內部的借貸關系)？以往由于不允許地方政府發行債券，但對其增加債務又沒有嚴格約束，結果促使地方政府轉換形式，通過各種融資平臺進行融資。但由于融資平臺不享有政府信用，又使其融資成本大大提高。

　　正因為如此，財政部發言人預計，通過地方政府發債置換1萬億元舊債，不僅債務期限可以大大拉長，而且預計一年可減少利息負擔400-500億元。既然如此，為何不全部由中央政府以國家主權信用的方式統一發行債券，進一步降低整個政府的債務成本？

　　三、對巨額地方政府債務要高度重視，抓緊核實、積極處理

　　無論如何，對地方政府業已形成的巨額債務，中央政府不能置之不理，而必須高度重視、積極處理。

　　首先，必須堅決制止地方政府債務的自主擴張(控制新增)。未經國務院批準，任何地方政府不得再以任何理由擴大債務規模(包括提供擔保或救助承諾)，否則，要嚴厲問責(包括負有直接責任的地方政府、人大和負有管理責任的國務院主管部門)。

　　其次，要抓緊核實地方政府現有債務存量(摸清底數)。要對地方政府直接負有責任的債務、負有擔保責任的債務、承擔一定救助責任的債務等進行全面核查，不留死角，從而全面準確地掌握地方政府現有負債的狀況，為處置這些債務以及完善地方政府債務管理提供幫助。

　　再次，要區分現有債務的具體情況，分門別類地提出處理方案(區別對待)，有效防范和化解地方政府債務風險，并相應推進政府管理體制和國有資產管理體制改革。這其中包括：

　　中央財政代理發債或者地方政府自發自還(前者可能更簡單)；地方政府債務重組(包括借新還舊、債務本息適當減免——即由債權人分擔一部分等)；地方政府資產處置變現償還債務，或者以資抵債；實施PPP，引進社會資本，改進國有資產管理；中央財政轉移支付，分擔一部分地方政府債務等等。在這一過程中，也要強調全面加強依法治國，避免政府隨意逃廢債務，破壞社會金融生態環境。

　　最后，要加快推進各級政府資產負債表等報表體系建設，全面深化政府管理體制和國有資產管理體制改革(深化改革)。在我國堅持公有制為主體的基本經濟體制，政府控制大量國有資產的情況下，卻一直沒有建立起一套完整的國有資產負債表等報表體系，國有(政府)資產負債規模、結構及其不但情況一直得不到有效的反映，各級人大代表只是對政府預算及其執行結果進行審批，而并沒有對國有資產和負債情況進行必要的監督和審核，因此，有必要盡快改變這種局面。

　　另外，既然中央政府對地方政府的債務負有連帶責任(或有責任)，中央財政除每年對中央財政直接的債務規模報全國人大審批外，也需要統計全部地方政府的債務，作為或有債務報全國人大核準。

　　另外，一個國家的主權債務(國債)之所以能享受最低風險成本(無風險收益率)，最根本的不是國家享有收稅的權力，而是國家享有發行貨幣的權力。因此，使人們習慣性地認為國家債務沒有風險，甚至國債出現負利率也有人購買，也使越來越多的國家其國債的規模不斷擴大，期限不斷拉長(包括不斷地借新還舊)，實際上成為永遠也無法償還的“永續債”。這種狀況不斷發展，最終會對貨幣理論和貨幣體系乃至社會道德標準產生巨大沖擊。

　　盡管不少國家都強調要保持中央銀行和貨幣政策的獨立性，但在當今世界，貨幣作為完全受主權保護和支持的“法定貨幣”，央行已經根本無法與政府和財政分離，在面臨經濟危機、中央政府財政(或債務)危機時，央行也不得不實施非傳統的量化寬松舉措，大量購買國債投放貨幣。對此還需要有更加深遠的考慮和探討。

　　(本文作者介紹：中國銀行王永利)

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