上海自貿區新片區 “新”在哪里

　　彭德雷 閻海峰

　　[新片區體現的不只是地理空間上的“新”，更體現在定位、使命、監管、內涵和挑戰等層面上的“新”。新片區不是簡單的現有政策平移，是全方位、深層次、根本性的制度創新變革。新片區的落地，再次充分體現了新時代上海全國改革開放排頭兵、創新發展先行者的擔當。新片區的建設，則更需要有“浦東改革開放再出發”的魄力。]

　　[對某些關鍵領域核心環節生產研發的企業，5年內還將減按15%的稅率征收企業所得稅，作為新片區的稅收激勵新政。]

　　增設上海自由貿易試驗區臨港新片區、設立科創板并試點注冊制、實施長三角區域一體化發展國家戰略，是國家交給上海的三大中心任務。8月6日，國務院印發《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案的通知》（下稱《總體方案》），標志著自貿區新片區的設立塵埃落定。新片區設立不只是原有自貿區在地理范圍上的拓寬，更是在發展理念和內涵上的改革和深化，至少呈現出以下新特征。

　　一、定位新

　　首先，在目標上致力于打造對標國際公認的競爭力最強的自由貿易園區，成為更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區。2013年，上海試點建立中國首個自貿區，其主要目標是加快轉變政府職能，積極推進外商投資管理體制改革，對標國際投資和貿易規則體系，即今天我們所熟悉的對外資實行“準入前國民待遇”和“負面清單”管理模式。

　　經過近6年的發展和探索，自貿區已經形成了一系列“可復制、可推廣”的經驗和管理模式。當前，新片區的建設目標顯然對此進行了超越，其被定位為“特殊經濟功能區”。在已有制度建設和管理模式積累的基礎上，新片區建設更強調經濟發展實效，旨在集聚一批世界一流企業，提升經濟實力和經濟總量，緩解經濟下行壓力，實現經濟高質量發展。

　　其次，在角色上強調服務和融入國家重大戰略，更好服務對外開放總體戰略布局。上海作為“一帶一路”建設的橋頭堡，需要新片區發揮更重要的作用。《總體方案》中特別提到，在產業集群上，將新片區建設成為面向“一帶一路”沿線國家和地區的維修和綠色再制造中心。

　　另外，《總體方案》提出支持新片區加強國際商事糾紛審判組織建設，允許境外知名仲裁和爭議解決機構設立業務機構，開展仲裁業務等，這為“一帶一路”沿線國家的爭議解決提供了機制保障和多元選擇。

　　同時，在服務長三角一體化發展戰略上，新片區強調“加強與長三角協同創新發展”、“帶動長三角新一輪改革開放”、“支持新片區優勢產業向長三角地區拓展形成產業集群”，實現新片區與長三角協同發展。

　　二、使命新

　　新片區承載著新時期上海乃至全國進一步實施對外開放戰略的使命，尤其是在功能上，新片區將由“投資貿易便利化”向“投資貿易自由化”突破。從國際宏觀環境看，投資貿易便利化是一大趨勢。就貿易便利化而言，2017年，《貿易便利化協定》正式生效（中國于2015年向WTO提交了加入批準書），規定了各成員在貿易便利化方面的實質性義務，共涉及四十項貿易便利化措施。

　　就投資便利化而言，目前受到主要國際組織和國家的重視，例如在世貿組織（WTO），中國牽頭巴西、阿根廷等成員還特別成立了“投資便利化之友”，進一步推動投資便利化議題的討論。近年來，自貿區在投資貿易便利化方面做了大量嘗試，例如實施“證照分離”的改革和國際貿易“單一窗口”等。

　　新片區的設立將在鞏固投資貿易便利化的基礎上，不斷向投資貿易自由化突破。《總體方案》提出到2025年，建立比較成熟的投資貿易自由化便利化制度體系，并最終建立以投資貿易自由化為核心的制度體系。具體實施中，以投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由等為重點和抓手，推進投資貿易自由化便利化。如果說投資貿易便利化是從“程序”環節上簡化貿易投資的環節、提高效率，投資貿易自由化則是從“實體”內容上促進各市場要素的自由流動，不斷釋放增長活力，兩者共同推動自由貿易區的功能實現。

　　三、監管新

　　投資貿易自由化并不意味著新片區忽視市場秩序建設，相反對安全監管水平提出更高要求。已有自貿區的監管模式強調“一線放開”、“二線安全高效管住”，有放有收。新片區則提出守住“一線”國門安全、“二線”經濟社會安全，堅持底線思維。從監管模式和內容等方面比較，兩者均存在一定區別。由于已有自貿區偏重投資貿易便利化，以“貨物貿易和服務開放”為中心；而新片區在內容上更廣泛，涉及投資、貿易、金融、網絡、生態環境、文化安全、人員進出、反恐反分裂、公共道德等各領域，這對監管提出了新的更高要求。

　　因此，新片區的監管更強調分類監管、協同監管、智能監管的綜合監管體系建設。強調重點領域重點監管，通過建立信息共享平臺，實現精準有效監管。同時，充分利用信用分級管理措施，按照“守法便利”原則，把信用等級作為企業享受優惠政策和制度便利的重要依據，使失信人寸步難行。

　　四、內涵新

　　在內涵上，新片區建設強調打造關鍵技術產業集群，實現關鍵領域深度融入經濟全球化。首先，新片區特別強調“建立以關鍵核心技術為突破口的前沿產業集群”，大力發展高端制造業，實業興邦，旨在防止新片區的建設“脫實就虛”。《總體方案》將支持在新片區發展“中國芯”、“創新藥”、“智能造”、“藍天夢”、“未來車”、“數據港”等重點產業，這亦是對當前一些國家在高科技領域對中國實施“卡脖子”措施的有力回應。

　　此外，對某些關鍵領域核心環節生產研發的企業，5年內還將減按15%的稅率征收企業所得稅，作為新片區的稅收激勵新政。目前，新片區已集聚了一大批國內外高端產業，包括中國商飛、上海電氣、三一重工等，還有一些跨國公司，如特斯拉、西門子、通用電氣、馬士基等，這為后續高端產業集聚奠定基礎。

　　其次，新片區強調關鍵領域深度融入經濟全球化。2013年，上海設立自貿區試點，強調加快政府職能轉變、擴大投資領域開放、推進貿易方式轉變、提升國際航運服務能級、深化金融領域開放，重點突出自貿區建設與上海國際經濟、金融、貿易和航運中心建設的聯動。新片區的建設，則明確提出發展新型國際貿易（特別提及發展跨境數字貿易和跨境電商海外倉）、建設高能級全球航運樞紐、拓展跨境金融服務功能，吸引總部型機構集聚，發展總部經濟，旨在使新片區在全球經濟發展中扮演更重要的角色。

　　五、挑戰新

　　改革從來都不是一帆風順的。新片區的建設，也定會面臨不少挑戰，包括但不限于以下方面。

　　首先，如何處理現有自貿區和新片區的關系。在法規政策適用上，可能存在新片區與其他自貿區之間“特別法”和“一般法”的關系，需要防止法律適用的沖突。另外，要防止政策上出現一種“不良競爭”的現象，例如，由于新片區在稅收上實施企業所得稅優惠，是否會對其他園區產生影響，這需要評估，要確保兩類自貿區的協同合作、優勢互補。

　　其次，后續各類配套制度的完善。《總體方案》出臺后，后續還需要進一步完善配套制度，落實牽頭和責任主體。根據《總體方案》新聞發布會的介紹，上海已經把《總體方案》各項任務舉措細化為三大類78項安排，包括對總體方案明確的重點政策，將制定23項操作細則，如境外人才執業等；同時，對總體方案明確的創新舉措將制定35項實施方案，如海關特殊綜合保稅區實施方案等。后續其他措施的出臺還需要廣泛調研、征求意見，乃至學習借鑒先進國家的經驗，使具體措施更具操作性。

　　同時，還應該看到制度建設是一個長期過程，今后基于現實發展需要，還有大量的“立、改、廢”工作，這又將是一次“摸著石頭過河”的試驗。另外，其他的一些挑戰還包括資金自由流動帶來的金融風險，數據跨境流動帶來的數據安全風險，從業人員自由帶來的人員戶籍、國籍管理上的困難等。當然，新片區的建設本身就是一種壓力測試。

　　總之，新片區體現的不只是地理空間上的“新”，更體現在定位、使命、監管、內涵和挑戰等層面上的“新”。新片區不是簡單的現有政策平移，是全方位、深層次、根本性的制度創新變革。新片區的落地，再次充分體現了新時代上海全國改革開放排頭兵、創新發展先行者的擔當。新片區的建設，則更需要有“浦東改革開放再出發”的魄力。

　　（彭德雷系華東理工大學商學院副教授、國際合作與交流處副處長；閻海峰系華東理工大學商學院院長、教授、博士生導師）

責任編輯：張國帥