事件：10月12日，國新辦舉行新聞發(fā)布會介紹“加大財政政策逆周期調節(jié)力度、推動經濟高質量發(fā)展”有關情況。

一問：發(fā)布會的核心看點有哪些?

財政發(fā)布會正面回應年內財政收支壓力問題，提出“財政有足夠的韌勁，通過采取綜合性措施，可以實現(xiàn)收支平衡，完成全年預算目標”。年初以來，財政收支持續(xù)承壓，綜合一般公共財政收支和政府性基金收支來看，前8月廣義財政支出預算完成進度為55%;廣義財政收入預算完成進度為59%(詳見《財政收入對支出拖累加深——8月財政數(shù)據(jù)點評》)。緩解年內財政收支壓力，本次發(fā)布會已公布的綜合性措施包括安排地方政府債務結存限額4000億元和指導地方依法依規(guī)使用預算穩(wěn)定調節(jié)基金等存量資金。

安排地方政府債務結存限額4000億元政策之所以公布較早，或緣于動用政府債務結存限額不涉及調整債務預算，可快速落地。2023年底，中央政府債務結存限額約8300億元;地方債務結存限額約1.4萬億元，其中，專項債結存限額約7500億元，一般債結存限額約6800億元。當前地方政府債務結存限額已安排4000億元，而中央政府債務結存限額是否安排使用或仍需跟蹤后續(xù)政策部署。

而“中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間”等涉及調整債務預算相關增量政策，須經人大常委會審批，具體部署或需密切關注后續(xù)人大常委會議。歷史經驗顯示，2023年之前，中央年中調整預算頻率較低、歷史僅有5次，涉及赤字調整的3次發(fā)生在1998-2000年8月下旬，分別增發(fā)1000、600、500億元國債用于水利、交通等基礎設施建設。2023年10月下旬，中央赤字再度年中加碼、增發(fā)一萬億元國債，但其發(fā)行及分配使用更多在2023年末及2024年一季度。

同時，本次發(fā)布會重點闡述了近期陸續(xù)推出的四方面增量政策舉措，同時強調逆周期調節(jié)絕不僅僅是四點，其他政策工具也正在研究中。具體來看，一是加力支持地方化解政府債務風險，較大規(guī)模增加債務額度，支持地方化解隱性債務，使得地方可以騰出更多精力和財力空間來促發(fā)展、保民生;二是發(fā)行特別國債支持國有大型商業(yè)銀行補充核心一級資本，提升銀行抵御風險和信貸投放能力;三是疊加運用地方政府專項債券、專項資金、稅收政策等工具，支持推動房地產市場止跌回穩(wěn);四是加大對重點群體的支持保障力度，針對學生群體加大獎優(yōu)助困力度等。

二問：防風險領域財政或如何支持?

發(fā)布會提出的四點增量政策中，前兩點均為支持防風險財政政策加碼。

針對地方隱性債務問題，發(fā)布會提到“即將實施的政策，是近年來出臺的支持化債力度最大的一項措施”。

回顧過往，2024年以來，地方債務化解政策力度不斷加大。2015年至2018年間，置換債發(fā)行規(guī)模超12萬億元。根據(jù)財政部披露，截至2014年末地方政府債務余額中，90%以上是通過非政府債券方式舉借，平均成本在10%左右， 2015年之后，地方政府通過發(fā)行大規(guī)模置換債券，將被置換的存量債務成本從平均約10%降至3.5%左右，為地方節(jié)省大量利息 。近期，在2023年7月政治局會議的“制定實施一攬子化債方案”指引下，2023年四季度全國28省市發(fā)行1.39萬億元特殊再融資債用于償還存量債務，明顯高于過去三年近4200億元的平均發(fā)行規(guī)模。結合本次發(fā)布會指引，新一輪大規(guī)模地方債務置換或在路上，整體力度或超2015-2018年。

發(fā)布會提出的“將發(fā)行特別國債用于補充國有大型商業(yè)銀行核心一級資本”，過往亦有經驗參考。

1998年亞洲金融危機沖擊下，為緩解國有四大行資本充足率較低等問題，財政部向四大行定向發(fā)行2700億元特別國債，用于注資國有四大行，有效提升四大行資本充足率。特別國債定向發(fā)行中，央行亦給予政策支持;1998年的2700億元特別國債中，超2400億元或源于央行下調存款準備金率釋放。

此外，1999年，國務院批準下，財政部出資成立信達、華融、東方和長城四大資產管理公司，剝離四大行及國開行共13939億元的不良貸款、同時以債轉股的方式消化四大行3574億元的不良債權等。一系列措施下，四大行的賬面不良貸款率由1999年的39%降至2004年的15.57%。

本次發(fā)布會提及，“按照‘統(tǒng)籌推進、分期分批、一行一策’的思路，積極通過發(fā)行特別國債等渠道籌集資金，穩(wěn)妥有序支持國有大型商業(yè)銀行進一步增加核心一級資本”，或指向支持國有大型商業(yè)銀行進一步增加核心一級資本政策持續(xù)時間較長，且除了發(fā)行特別國債外或包括其他籌集資金渠道。

三問：房地產與民生政策有什么亮點?

專項債券允許用于土地儲備，調節(jié)土地供需，緩解地方政府和房地產企業(yè)的流動性和債務壓力。針對土地市場，財政部副部長廖岷表示“支持地方政府使用專項債券回收符合條件的閑置存量土地，確有需要的地區(qū)也可以用于新增的土地儲備項目”。土地儲備專項債發(fā)行暫停始于2019年9月的國務院常務會議，當時提出專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域。2021年起專項債券可用于租賃住房相關的土地儲備項目，不安排一般房地產項目。本次發(fā)布會重啟土儲專項債的發(fā)行，但其目的更多是調節(jié)土地市場均衡，同時防范房地產風險。

專項債券、保障性安居工程補助資金向收購存量房傾斜。針對收購存量房，財政部副部長廖岷表示“一項是，用好專項債券來收購存量商品房用作各地的保障性住房。另一項是，繼續(xù)用好保障性安居工程補助資金……適當減少新建規(guī)模，支持地方更多通過消化存量房的方式來籌集保障性住房的房源。”前期央行已經調整了保障性住房再貸款相關政策，疊加本次財政進一步加碼收購存量房力度，二者均是對9月政治局會議“要促進房地產市場止跌回穩(wěn)，對商品房建設要嚴控增量”的落實。

民生先以教育作為切入點，財政擴大高校學生資助政策。財政部副部長郭婷婷表示將會同相關部門從獎優(yōu)和助困兩方面，分兩步調整完善高校學生資助政策。第一步，在2024年實現(xiàn)國家獎學金獎勵名額翻倍，提高本專科生獎學金獎勵標準，提高本專科生國家助學金資助標準，加大國家助學貸款支持力度;第二步，2025年提高研究生學業(yè)獎學金獎勵標準。同時，還將提高普通高中國家助學金資助標準，提高中等職業(yè)學校國家助學金資助標準并擴大資助范圍。

風險提示：經濟變化超預期，政策超預期。

本文編選自微信公眾號“申萬宏源宏觀”，智通財經編輯：陳宇鋒。

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