兩會正式定調(diào) 更加積極有為的財政政策思路

　　今年赤字率擬按3.6%以上安排，財政赤字規(guī)模比去年增加1萬億元，同時發(fā)行1萬億元抗疫特別國債。 

　　早在4月17日，中央政治局會議就做出了當前我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)前所未有的重要判斷，并首次在“六穩(wěn)”之外提出了“六?！蹦繕?。會議指出，要以更大的宏觀政策力度對沖疫情影響，其中積極的財政政策要更加積極有為，提高赤字率，發(fā)行抗疫特別國債，增加地方政府專項債券，提高資金使用效率，真正發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟的關(guān)鍵作用。

　　這引起了各界對于積極財政政策的廣泛討論，包括財政赤字規(guī)模該多大、財政的錢該怎么花等等。在全國兩會之前，市場更是熱議“財政赤字貨幣化”，激辯中國是否應(yīng)該由央行印錢給財政花，比如特別國債直接向央行零利率發(fā)行。隨著5月22日政府工作報告（下稱“報告”）發(fā)布，應(yīng)該說這些爭論可以塵埃落定。

　　報告開宗明義地指出，當前我國疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果，但疫情尚未結(jié)束，發(fā)展任務(wù)異常艱巨。要努力把疫情造成的損失降到最低，努力完成今年經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務(wù)。這就定調(diào)了今年政府的經(jīng)濟工作主要是對沖疫情的經(jīng)濟損失，而非強行刺激。鑒于全球疫情和經(jīng)貿(mào)形勢不確定性很大，我國發(fā)展面臨一些難以預(yù)料的影響因素，這次甚至都沒有提出全年經(jīng)濟增速的具體目標。在此背景下，報告亮出了“積極的財政政策要更加積極有為”的底牌。

　　一是今年赤字率擬按3.6%以上安排，財政赤字規(guī)模比去年增加1萬億元，同時發(fā)行1萬億元抗疫特別國債。2009年應(yīng)對全球金融危機時，中國預(yù)算赤字率都沒有突破3%的紅線。當然，這與發(fā)達國家動輒百分之一二十的赤字率仍不可同日而語，也與市場5%以上的高線預(yù)期還有相當?shù)牟罹?。這反映了中外民間儲蓄率的差異，以及疫情發(fā)展階段的不同。同時，也表明了中國政府對沖疫情影響而非刺激經(jīng)濟的基本立場。

　　報告對于赤字率“3.6%以上”的表述顯示了一定的靈活性。如果疫情沖擊加大，政府應(yīng)該可以走快捷程序，比如經(jīng)此次人民代表大會授權(quán)，人大常委會或國務(wù)院可視情況提高赤字率，但不必興師動眾地再開全國人大會議審議。報告還強調(diào)突破赤字率紅線是特殊時期的特殊舉措，這向市場宣示了中國政府依然恪守財政紀律的基本態(tài)度。

　　二是1萬億新增赤字、1萬億特別國債，合計2萬億元全部轉(zhuǎn)給地方，建立特殊轉(zhuǎn)移支付機制，資金直達市縣基層、直接惠企利民。同時，強調(diào)要大力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，基本民生支出只增不減，重點領(lǐng)域支出要切實保障，一般性支出要堅決壓減。各級政府必須真正過緊日子，中央政府要帶頭，中央本級支出安排負增長。各類結(jié)余、沉淀資金要應(yīng)收盡收、重新安排。

　　今年前4個月，我國政府狹義財政赤字11463億元，同比增長2.80倍，其中，一般公共預(yù)算收入下降14.5%，支出下降2.7%?？梢姡捌诔嘧衷黾又饕峭ㄟ^減收而非擴支，故市場對下階段擴大財政支出已有一定預(yù)期，只是對于財政的錢如何花存在較大分歧?，F(xiàn)在看來，這部分錢將主要通過轉(zhuǎn)移支付，由基層政府安排支出，主要用于保就業(yè)、?；久裆⒈Ｊ袌鲋黧w的支出，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等。這有助于緩解基層財政的困難局面，也有助于更好將中央惠企利民的政策傳導(dǎo)到企業(yè)家庭。

　　三是繼續(xù)強調(diào)加大減稅降費力度。報告在“加大宏觀政策實施力度，著力穩(wěn)企業(yè)保就業(yè)”工作部署中提出，要強化階段性政策，與制度性安排相結(jié)合，放水養(yǎng)魚，助力市場主體紓困發(fā)展。今年繼續(xù)執(zhí)行下調(diào)增值稅稅率和企業(yè)養(yǎng)老保險費率等制度。前期出臺的6月前到期的減稅降費政策，執(zhí)行期限全部延長到今年年底。對小微企業(yè)、個體工商戶所得稅繳納一律延緩到明年。預(yù)計全年為企業(yè)新增減負超過2.5萬億元，超過了去年減稅降費2.36萬億元的水平。

　　這與發(fā)達國家直接補貼企業(yè)和家庭的思路有所不同，二者各有利弊。中國方案有助于調(diào)動和發(fā)揮市場主體的積極性，提高財政資金使用效率，但民間投資和消費的復(fù)蘇將受制于企業(yè)家庭資產(chǎn)負債表自我修復(fù)的進程；外國方案有助于國家更多分擔(dān)疫情損失，但可能滋生道德風(fēng)險且產(chǎn)生較大的財政資源浪費，增加后期恢復(fù)財政收支平衡的難度。

　　不過，中國政府仍然高度重視社會事業(yè)發(fā)展，報告從保障和改善民生方面做了非常細致的部署，如：上調(diào)退休人員基本養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準；擴大失業(yè)保險保障范圍，將參保不足1年的農(nóng)民工等失業(yè)人員都納入常住地保障；擴大低保保障范圍，對城鄉(xiāng)困難家庭應(yīng)保盡保，將符合條件的城鎮(zhèn)失業(yè)和返鄉(xiāng)人員及時納入低保；對因災(zāi)因病遭遇暫時困難的人員，都要實施救助；用好抗疫特別國債，加大疫苗、藥物和快速檢測技術(shù)研發(fā)投入，增加防疫救治醫(yī)療設(shè)施，增加移動實驗室，強化應(yīng)急物資保障，強化基層衛(wèi)生防疫；居民醫(yī)保人均財政補助標準增加30元，開展門診費用跨省直接結(jié)算試點；對受疫情影響的醫(yī)療機構(gòu)給予扶持；加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校和縣城學(xué)校建設(shè)，支持和規(guī)范民辦教育，幫助民辦幼兒園紓困，等等。

　　為對沖海外疫情蔓延、外部需求疲軟的影響，需要進一步增強消費對經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性作用和更好發(fā)揮投資對經(jīng)濟增長的關(guān)鍵性作用，但報告強調(diào)要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，突出民生導(dǎo)向，使提振消費與擴大投資有效結(jié)合、相互促進。

　　關(guān)于推動消費回升，報告指出，通過穩(wěn)就業(yè)促增收保民生，提高居民消費意愿和能力；支持餐飲、商場、文化、旅游、家政等生活服務(wù)業(yè)恢復(fù)發(fā)展，推動線上線下融合；發(fā)展養(yǎng)老、托幼服務(wù)；改造提升步行街；支持電商、快遞進農(nóng)村，拓展農(nóng)村消費。

　　關(guān)于擴大有效投資，報告提出擬安排地方政府專項債券3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元，中央預(yù)算內(nèi)投資安排6000億元；重點支持既促消費惠民生又調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”建設(shè)；健全市場化投融資機制，支持民營企業(yè)平等參與；優(yōu)選項目，不留后遺癥，讓投資持續(xù)發(fā)揮效益。

　　關(guān)于提高科技創(chuàng)新支撐能力，報告強調(diào)穩(wěn)定支持基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究，引導(dǎo)企業(yè)增加研發(fā)投入；加快建設(shè)國家實驗室，重組國家重點實驗室體系，發(fā)展社會研發(fā)機構(gòu)；實行重點項目攻關(guān)“揭榜掛帥”，誰能干就讓誰干。

　　總之，與上次危機應(yīng)對時相比，這次擴大內(nèi)需的政策更注重普惠性、市場化，財政刺激的重要性降低。

　　報告通篇對貨幣政策著墨不多，這更加凸顯了以更大的宏觀政策力度對沖疫情影響中財政政策的重要性。報告多次強調(diào)，一定要把每一筆錢都用在刀刃上、緊要處，讓市場主體和人民群眾有真真切切的感受，要盡力幫助企業(yè)特別是中小微企業(yè)、個體工商戶渡過難關(guān)，要堅決把減稅降費政策落到企業(yè)，留得青山，贏得未來。

　　此外，兩會前夕，市場曾激辯“財政赤字貨幣化”的必要性。現(xiàn)在看來，政府赤字率擴張不多、特別國債發(fā)行規(guī)模不大，市場擠出效應(yīng)有限。即便按正方觀點，恐怕也不至于走到央行印鈔為赤字融資的地步。這方面的爭論應(yīng)該可以暫告段落。但是，財政貨幣政策在大幅拓展政府性融資擔(dān)保覆蓋面并明顯降低費率、創(chuàng)新直達實體經(jīng)濟的貨幣政策工具、提高專項債券可用作項目資本金的比例等方面，加強協(xié)調(diào)配合仍有空間。

　　（作者系中銀證券全球首席經(jīng)濟學(xué)家）

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責(zé)任編輯：覃肄靈