來源：經濟參考報

　　2019 年“穩房價”是基調。在人口流入量大、住房價格高的特大城市和大城市要積極盤活存量土地，加快推進租賃住房建設。繼續保持調控政策的連續性、穩定性，加強房地產市場供需雙向調節，改善住房供應結構，支持合理自住需求，堅決遏制投機炒房，確保市場穩定。

　　房地產政策的松緊程度取決于房地產市場發展的景氣狀況，帶有逆周期調整的性質。無論是“因城施策”還是“一城一策”，實際上就是要各個城市根據當地房地產市場的實際情況采取調控措施，這是未來房地產調控的基本原則，就是保持房地產市場健康平穩發展，不發生系統性風險。

　　當前，房地產市場在“房住不炒”的戰略定位指導下，堅持因城施策，一城一策，落實城市主體責任，房地產市場調控取得了明顯成效。2019年上半年，房地產市場總體呈現平穩回落態勢，各類物業銷售面積均呈負增長態勢，土地購置面積和土地成交價款均大幅下降，住宅投資熱與商辦類物業投資冷的現象仍然延續。雖然3、4月份各地房屋銷售情況呈現“小陽春”態勢市場預期有所好轉，但5月份的市場數據回落說明樓市回暖尚不穩定，樓市“小陽春”動力明顯不足，這場由于資金寬松導致的“小陽春”，在政策影響下已經快速退燒，尤其是部分三四線城市可能會繼續步入降溫的通道，接下來房地產市場有可能會進入新一輪的調整期。

　　上半年房地產市場運行的突出特點

　　從2019年1至5月份全國房地產開發和銷售情況來看，主要表現出三個方面明顯變化：

　　第一，各類物業銷售面積均負增長，銷售價格漲幅回落。住宅、辦公樓、商業營業用房銷售面積全部負增長。1—5月份，商品房銷售面積5.6億平方米，同比下降1.6%，降幅比1—4月份擴大1.3個百分點。其中，住宅銷售面積下降0.7%，辦公樓銷售面積下降12.2%，商業營業用房銷售面積下降12.9%。同時，商品房銷售額51773億元，同比增長6.1%，其中，住宅銷售額增長8.9%，辦公樓銷售額下降12.3%，商業營業用房銷售額下降9.7%。由此可計算得出，2019年1—5月份，商品房平均銷售價格為9325元/平方米，同比增速為7.8%，同比漲幅回落0.8個百分點。其中住宅成交均價9243元/平方米，同比上漲9.7%；商業營業用房成交均價同比上漲3.6%；辦公樓成交均價同比下跌0.1%。商品房均價與2018年全年相比上漲6.7%，漲幅回落2.86個百分點。其中，住宅上漲8.2%，辦公樓上漲2.1%，商業營業用房上漲1.7%。

　　第二，土地購置面積和土地成交價款均大幅下降。2019年1—5月份，房地產開發企業土地購置面積同比下降33.2%，土地成交價款同比下降35.6%，土地購置面積和土地成交價款的跌幅之大前所未有，土地購置面積是自1998年以來的最大跌幅，土地成交價款是自最早此數據公布的2004年以來的最大跌幅。而且，土地成交價款跌幅超過土地購置面積，土地平均成交價格有所下降。1—5月份，土地平均成交價格為4389元/平方米，同比增速為-3.5%，是2012年以來首次同比下跌，比2018年全年的5525元/平方米低21%、比2017年的5349元/平方米低18%，這是自2012年以來首次出現土地成交價格下降的情況。由于土地價格是形成商品房價格的基礎要素，其漲跌在滯后1-2年后將反映到商品房市場。因此短期內，土地市場對新建商品房市場價格有拉低作用。

　　第三，住宅投資火熱與商辦類物業投資疲軟的現象仍然延續。2019年1—5月份，全國房地產開發投資同比增長11.2%，比2018年房地產開發投資9.5%的增幅有所上升，如果全年能保持這樣的投資勢頭，將是自2015年以來首次重回兩位數增幅。房地產開發投資增長為住宅投資增幅帶動，1—5月份住宅投資同比增長16.3%，而辦公樓和商業營業用房投資均為負增長，投資增速分別為-3.6%和-9.7%。住宅投資火熱與商辦類物業投資疲軟的現象仍然延續。其中，辦公樓投資雖為負增長但降幅比2018年有所收窄，商業營業用房投資降幅則比2018年進一步擴大。從地區差異來看，1—5月份西部地區房地產開發投資增速約為東部、中部地區的兩倍，東北地區投資增幅最低，東部、中部、西部、東北地區投資同比增幅分別為9.7%、9.2%、18.5%和7.1%。同時，房地產開發企業房屋施工面積同比增長8.8%，房屋新開工面積同比增長10.5%。

　　總體來看，上半年的房地產市場特點突出表現為：市場成交乏力，商品住房銷售將進一步回落；土地成交面積、金額累計增速雙雙大幅回調將對未來市場形成較大的下行壓力；總體開發投資依舊維持較高水平，但房地產投資增速將進一步回調。預期2019年房地產市場平穩調整態勢不會發生實質性的轉變。

　　影響未來房地產市場走勢的幾個關鍵因素

　　綜合2018年與2019年上半年的房地產市場情況，未來房地產市場可能存在的一些苗頭性、傾向性、潛在性問題，值得引起關注。

　　第一，城市極化帶來的部分城市房價上漲過快。中國的城市化已經走向了一個新的階段，即以部分二線超大城市為核心的城市形成了新的增長極。無論是房價上漲幅度還是持續時間，一些二線甚至個別三線城市都完全超越了一線城市。如果城市的房價上漲是有基本面支撐的，那風險相對來說是可控的；相反，如果城市的房價上漲并沒有基本面支撐，純粹由房價繼續上漲的預期支撐，那就是泡沫需要加強風險防范。當前部分二線熱點城市和個別三線城市由于大量青壯年人口流入、城市經濟增長推動了房地產市場的繁榮，但同時，資本市場安全優質產品短缺的大環境沒有改變，這使得房價的增長帶來的投機投資需求在一些二線城市仍然非常旺盛。此外，一些地方采取的行政性措施，如新房搖號，實際上增加了很多套利需求。

　　第二，棚改退出后部分中小城市的市場隱憂顯現。由于去庫存、棚戶區改造的政策效果疊加，全國商品房待售面積繼續大幅減少，相比大中城市而言，中小城市對房地產市場銷售量增幅的貢獻更大，主要受棚改政策影響。未來棚改融資將由政府購買棚改服務模式轉向以發行棚改專項債為主，鼓勵國開行、農發行對收益能平衡的棚改項目繼續貸款。隨著去庫存、棚戶區改造政策的收緊、中小城市市場飽和度的增加，缺乏人口和產業支撐的中小城市房地產市場風險將有所提升。

　　第三，收縮型城市面臨房地產價格下跌的可能。在經歷了30多年的高速增長和快速擴張后，以一些工礦城市和資源型城市為代表的局部收縮已初見端倪。在全球化和信息化的推動下，各種社會經濟要素會進一步向特大城市和城市群地區聚集，加上全球經濟增長放緩等潛在風險和不確定因素的存在，個別城市出現收縮問題不可避免，難免不對收縮城市房價產生沖擊。因此，在中國目前城鎮化減速階段，對于部分有收縮跡象或已經收縮的城市要最大程度避免不必要的城市擴張和城市郊區的房地產項目，減小后期城市更新發展規劃的難度。同時對于有收縮跡象的城市在要避免增量規劃，逐步轉為存量規劃，甚至減量規劃。將城市發展重點轉向現有存量土地的再開發，依據城市發展環境與自身優勢，調整城市的性質與功能。

　　第四，住房租賃市場或面臨集體土地入市的沖擊。在“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”的政策導向下，各地紛紛出臺政策措施大力發展住房租賃市場。其中，利用集體土地建設租賃住房對市場的影響不可小覷。以北京市為例，計劃自2017年至2021年五年內供應1000公頃集體土地用于建設集體租賃住房，平均每年供地任務量約200公頃；2018年度北京市建設用地供應計劃中，計劃供應國有住宅用地1000公頃、集體土地租賃住房用地200公頃，集體土地租賃住房用地占全部住宅用地的六分之一，2018年底已實現集體土地租賃住房用地供應209.2公頃，完成率達105%。可以預期，在未來幾年，隨著集體土地租賃住房用地的供給與集體土地租賃住房的建設，相當數量的新增租賃房源將集中入市，這將給當地的住房租賃市場帶來不小的沖擊。

　　第五，土地市場成交下降或使地方財政收入承壓。2018年土地購置面積繼續增加，但土地平均成交價格增幅明顯收窄，土地平均成交價格同比增加3.3%，大大低于自2013年起土地平均成交價格10%至30%的增幅。2019年上半年更是出現了土地購置面積和土地成交價款均大幅下降的情況。土地成交下降，一方面是房地產信貸資金總體收緊的情況并未改變，部分地塊出讓附帶條件過多令房地產開發企業的拿地意愿降低；另一方面房地產企業融資成本較高，未來形勢不明，在土地價格水平高位時房地產開發企業的拿地態度趨于謹慎。土地市場成交大幅下降，必將使財政收入減少的壓力有所增加。2019年1至5月份，國有土地使用權出讓收入同比下降6.0%，而且自2019年起國有土地使用權出讓收入就一直處于負增長的狀態。未來如果土地市場成交繼續保持下行的態勢，財政收入減少的壓力將進一步加大。

　　“房住不炒”的政策調控思路不斷完善

　　自2016年中央經濟工作會議提出“房住不炒”的定位以來，延續了兩年多的調控政策取得了預期的效果，使得長期形成的房價上漲預期發生了實質性的轉變。尤其是2018年下半年以來，住房銷售漲幅放緩、土地溢價率持續下降、土地流拍數量激增，房地產開發投資增速放緩，市場下行壓力增大。各地紛紛出臺措施放松限制性調控政策，緩解市場壓力。但中央“房住不炒、因城施策”的調控思路并未發生根本改變，未來房地產調控政策將從以下三個維度進一步拓寬加厚。

　　第一，穩定——房地產市場健康平穩發展是重中之重。2018年12月24日，住建部部長王蒙徽表示，2019年將以穩地價、穩房價、穩預期為目標，促進房地產市場平穩健康發展，要以解決新市民住房問題為主要出發點，補齊租賃住房短板。因此，2019 年“穩房價”是基調。在人口流入量大、住房價格高的特大城市和大城市要積極盤活存量土地，加快推進租賃住房建設。繼續推進集體土地建設租賃住房試點工作。深化住房公積金制度改革，研究建立住宅政策性金融機構，加大對城鎮中低收入家庭和新市民租房購房的支持力度，全面提高住房公積金服務效能和管理水平。繼續保持調控政策的連續性、穩定性，加強房地產市場供需雙向調節，改善住房供應結構，支持合理自住需求，堅決遏制投機炒房，確保市場穩定。

　　第二，分化——房地產調控政策分化是大勢所趨。房地產政策的松緊程度取決于房地產市場發展的景氣狀況，帶有逆周期調整的性質。當前，一二線熱點城市房地產主要依靠市場、人口增量驅動，三四線城市則主要依靠棚改政策驅動。因此，房地產調控政策也出現了明顯的分化趨勢。無論是“因城施策”還是“一城一策”，實際上就是要各個城市根據當地房地產市場的實際情況采取調控措施，這是未來房地產調控的基本原則，就是保持房地產市場健康平穩發展，不發生系統性風險。在市場壓力較大的一二線熱點城市，將繼續維持嚴厲的調控政策不放松，在防范房地產價格泡沫的同時，著眼于供給側結構性改革，從土地、金融、稅收等方面推進住房制度改革；而在其他三四線城市則將維持房地產市場穩定，防范房地產市場價格下跌過快作為首要任務。

　　第三，放權——更加注重地方政府在房地產調控中的主體責任。2018年12月19日至21日，中央經濟工作會議用66個字定位了房地產市場：“要構建房地產市場健康發展長效機制，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，因城施策、分類指導，夯實城市政府主體責任，完善住房市場體系和住房保障體系。”在今年的政府工作報告中將落實城市主體責任進一步明確，意味著地方政府調控房地產市場的自主權力進一步擴大。強調“因城施策”、“一城一策”，更加注重各地政府在房地產調控中的主體責任和自主權的擴大，體現了中央調控政策的原則性和地方調控措施的靈活性的結合。

　　對當前房地產市場的總體認識及建議

　　首先，上半年部分二線城市市場熱度顯著回升引發了調控的再次升級。為遏制地價的持續上揚，已經有多城對土地拍賣規則進行了相關調整。由此看來，“房住不炒”依然是調控的核心，“以穩為主、一城一策”的政策基調沒有改變。而結合5月的土地成交情況來看，土地市場投資熱度已經有一定的緩解，土拍溢價率明顯回落。這說明，市場調控已經有所奏效，房企對市場預期逐漸放低，拿地逐漸回歸理性。各類土拍新規調整雖然在短期內緩解部分地市高熱現象，但并未對市場長期走向產生實質性作用。要維持地價的平穩，關鍵還是要適度加大熱點城市的土地供應，促使土地市場供求平衡，真正實現“穩地價、穩房價、穩預期”的目標。

　　其次，由于不同城市能級的市場運行結果呈現明顯分化的趨勢，一二線城市以保障剛需和改善性需求為重點，適當松動過緊的行政管制措施，在政策邊際改善之下，市場成交活躍度將有所提升，銷售面積同比可能實現小幅增長；大部分三四線城市已完成去庫存的地區將逐步退出或減少貨幣化安置。失去強政策托底且市場需求明顯透支，市場銷售有可能重回下行通道。雖然3、4月份各地房屋銷售情況呈現“小陽春”態勢，市場預期有所好轉，但5月份的市場數據說明樓市回暖尚不穩定，樓市小陽春明顯動力不足，部分三四線城市可能會逐漸步入降溫的通道之中，房地產市場有可能會進入新一輪的調整期。房地產市場應重點防范部分三四線城市價格快速下跌的風險。

　　最后，不論短期調控還是長效機制，房地產政策總體目標是一致，即保持市場基本穩定，防止大起大落。可以說，房地產市場基本穩定本身就是對國民經濟的重大貢獻。目前，中央采取的因城施策、分類調控的大方向是正確的，也產生了良好效果，市場風險總體可控。面對市場價格波動壓力，應進一步細分調控手段。一方面要“堵”，另一方面也要“疏”，將壓力在達到危險邊界前進行疏導和化解。同時，應加強全國市場壓力分布實時監測、預測和預警，對過度上漲和下跌城市及區域進行深度跟蹤調研和輔導調控。

　　（作者單位：中國社會科學院城市發展與環境研究所）

責任編輯：李鋒