違規上馬旅游項目 數千畝濕地被毀 起底陜西渭南合陽生態旅游經

　　尹蓉，王登海

　　“督察組通過調閱遙感資料和現場勘察，發現陜西省有關地方和部門在2016年第一輪中央環境保護督察指出相關問題后，仍然默許企業在保護區違法違規開展旅游開發建設。”中央第二生態環境保護督察組（以下簡稱“督察組”）對陜西黃河濕地省級自然保護區違規開發建設問題整改情況進行“回頭看”后，再次將人們的目光吸引到陜西省渭南合陽黃河濕地。

　　《中國經營報》記者實地調查發現，除了此次被督察組通報的圣母湖旅游項目外，在合陽黃河濕地內，還存在一個大型商業群落莘國古城，則是未批先建。

　　“對于督察組的通報我們全盤接受，予以整改。”合陽地方官員在接受記者采訪時如是表態，但是對莘國古城項目的建設，合陽多個政府部門卻閃爍其詞。

　　“違法問題可以整改，但是不徹底改變發展思路，永遠找不到出路。”一位研究生態保護與開發的業內人士指出，合陽縣在洽川風景區開發旅游之初，針對景區的自然資源和人文資源特點，將旅游產品定位于生態旅游，但是，在實際開發過程中卻偏離了生態的屬性，基本上沿用了傳統的旅游開發思路，“這才是對濕地最大的威脅。”

　　“處女地”

　　一條黃河，十里荷塘，百種珍禽，千眼神泉，萬頃蘆蕩在此絢麗綻放，使得世人稱贊“早知有洽川，何必下江南。”洽川風景名勝區位于陜西合陽縣城東23公里處的洽川鎮黃河二級臺地上。《詩經》中著名的“關關雎鳩，在河之州。窈窕淑女，君子好逑。”便出自于此。

　　不僅自然資源得天獨厚，詩經文化、黃河文化、古莘文化源遠流長，帝嚳、伊尹、太姒、大禹、達摩、子夏以及古有莘國等遺跡、遺址豐富。

　　在洽川眾多的旅游資源中，最為獨特的是瀵泉，“自涌而出，大如車輪，小如蟻穴，狀如沸湯，常年保持在30攝氏度左右。”當地村民將瀵泉稱之為神泉，“即使在冬天，流出來的水也不冷，上面水霧繚繞。”

　　這些旅游資源大多在合陽黃河濕地保護區內。合陽縣林業局濕地管理保護辦公室（以下簡稱“合陽縣濕地辦”）提供給記者的資料顯示，合陽黃河濕地自然保護區位于合陽縣城以北23.5公里處，北起百良鎮東同堤村塬下，南至黑池鎮全興寨村南，東以黃河治導控制中心線為界，與山西相連，西至黃河老崖。保護區南北長42公里，東西平均寬4公里，總面積165平方公里，其中水面面積61平方公里，大小沙洲40多個，是黃河流域濕地生態系統最齊全、最完整、集中連片、面積最大的江河型自然保護區。

　　保護區北高南低，光、熱、水資源豐富，是鳥類的天堂。區內有國家一級保護動物丹頂鶴、大鴇、黑鸛等5種，國家二級保護動物大天鵝、灰鶴、鳶、隼等20種，《瀕危野生動植物國際貿易公約》附錄規定保護的花臉鴨、針尾鴨等8種珍禽，中日候鳥保護協定的鳥類有25種。

　　正因此，1995年經陜西省政府批準設立洽川風景名勝區，2004年被列為國家重點風景名勝區。

　　與此同時，開發洽川旅游資源的工作也隨之展開。資料顯示，從1997 年開始，合陽縣旅游局先后編制了《陜西洽川風景名勝區總體規劃》和《洽川處女泉景區詳細規劃》，并將2005 年定為景區規劃年，對各項規劃進行了修編，從政策層面保證了對洽川旅游開發的高度重視。2000 年，合陽縣委、縣政府作出了《關于加快洽川風景名勝區開發建設的決定》，旅游產業開發進入了實質性階段。

　　“洽川濕地是洽川風景區的核心地帶，肩負著巨大的生態功能，是珍稀野生動植物的樂園。洽川風景區開發的主要項目恰是圍繞濕地展開的一系列旅游活動。”上述業內人士認為。

　　此外，據知情人士介紹，2002 年7月19日，陜西洽川風景名勝區管理局與西安旅游（集團）股份有限公司簽訂了《合作開發經營合同》，后者在合陽注冊了全資子公司西旅洽川風景區有限責任公司（后更改為合陽縣洽川風景名勝區處女泉發展有限公司，屬洽川風景名勝區管理委員會的全資公司，目前已注銷），隨后投資開發了處女泉景點。此后，洽川旅游資源的開發大多圍繞濕地展開。

　　隨之而來的，則是這片黃河流域濕地生態系統最齊全、最完整、集中連片、面積最大的江河型自然保護區，日益受到威脅。

　　違規上馬旅游項目

　　根據督察組近期的通報內容，為加快洽川風景名勝區開發建設，2015年10月合陽縣洽川風景名勝區管委會、渭南城投公司和陜西宏業有限公司三家單位共同成立陜西洽川風景名勝區開發公司，在未取得國土資源、環境保護等相關手續，也未征得黃河濕地省級自然保護區管理部門同意的情況下，2016年4月開始，擅自在黃河濕地自然保護區大規模開發建設圣母湖旅游項目。督察發現，該項目破壞濕地、人工“造湖”，并計劃建設水上樂園、沙灘區、圣母島、木嬰古渡等輔助設施，嚴重影響候鳥遷徙，嚴重違反《中華人民共和國自然保護區條例》第二十九條“嚴禁開設與自然保護區保護方向不一致的參觀、旅游項目”的規定。

　　事實上，在生態環境部將此列為典型案例之前，第一輪督查就曾指出過黃河濕地的有關問題。“當時，合陽縣也意識到了問題的嚴重性。”合陽縣的一名政府官員告訴記者，為此，合陽還組織了聯合執法組進行了集中整治行動，對陜西黃河濕地省級自然保護區合陽段內的違建項目及設施進行聯合執法，現場進行整治拆除。

　　記者也從當地媒體的報道中證實了上述官員的說法。2018年，合陽縣曾多次部署有關保護濕地環境的工作。在2018年12月3日至13日，合陽縣還通過集中整治拆除黃河濕地自然保護區合陽段浮橋區域違建，取締黃河漂流項目及相關設施，將排查確定的13處違法問題，全部達到“兩斷兩清”，即斷水斷電、清除設備、清除建筑垃圾，最終讓被破壞的濕地恢復原貌。

　　但是，多次拆違行動并沒有阻止圣母湖旅游項目侵占濕地自然保護區的情況。“渭南市及合陽縣兩級黨委和政府沒有引起重視，也未研究采取有效措施予以制止，反而將圣母湖旅游開發建設列為2017年渭南市、合陽縣重點建設項目大力推進。”上述人士表示。

　　督察組根據衛星遙感和現場勘查發現，目前該旅游項目在保護區已形成一個2500畝左右的人工“湖面”，中間還建有一個“湖心島”，開挖出的棄土就地侵占填埋400多畝低洼坑塘。另外，現場督察還發現，一些大型運輸車輛將大量建筑垃圾就近傾倒在已修建的圣母湖旅游項目附近，對保護區生態環境進一步造成破壞。

　　未批先建的莘國古城

　　除了通報的圣母湖項目外，記者實地調查發現，在合陽濕地還存在一個仿古建筑群，被稱為莘國古城（亦稱莘國水城），與處女泉景區使用同一張門票運營。

　　記者了解到，莘國古城約有500套各類型商鋪，分為文化體驗、民俗餐飲、休閑娛樂、中華美食、風情購物五大區，內有地方特色小吃、地方特產、旅游紀念品、魚療館等項目。現如今，水城內的商鋪絕大部分已停業。水城四周碧波蕩漾，蘆葦茵茵。

　　“水城是在2016年前后建的，節假日的時候還可以，平常只能掙點兒生活費。”水城內的商戶告訴記者，水城剛開業的時候不收門票，管理方也不收房租，曾短暫火爆。隨著今年年初水城開始收門票和開始對商鋪收取房租，水城內火爆的商業不復存在，“受不了長期虧損的人，部分已經撤離了水城。”

　　此外，記者了解到，當地還規劃了占地1.8萬平方米的莘國水城游樂場，計劃投資2000萬元建設激流勇進、颶風飛椅、海盜船、幽谷探險、情侶快車等20種游樂項目。不過，目前，該游樂場還未全部完工。

　　“從生態旅游的角度講，水城的開發建設缺乏深入調研和論證，景區內人工化和商業化非常突出，導致自然景觀和人文景觀不協調。造成許多不可再生資源的損害和浪費。”上述人士認為。

　　但合陽縣多個政府部門對莘國古城是否在濕地保護范圍內卻給出了模棱兩可的說法，“可能不在保護區”“不清楚”。

　　“目前，影響黃河濕地（合陽段）的兩處建設是圣母湖和晉陜黃河特大橋，為保護濕地，當年大橋在選址時，特意避開了濕地的核心地帶，向濕地下游推移了接近十公里；橋墩也比一般30米的標準高度升高了16米，為的就是讓濕地的鳥兒可以在橋洞間自由穿行。”合陽縣當地一名政府官員向記者介紹。

　　相關資料也顯示，晉陜黃河特大橋兩側專門設置了長達7.5公里的聲屏障，在防止高速列車與飛鳥相撞的同時，有效隔絕了噪音對鳥類棲息地可能帶來的驚擾。

　　但是談論起莘國古城，這名官員先是否定了其在濕地保護范圍內，后又補充說道，應該由濕地管理部門進行認定。合陽縣濕地辦和環保局工作人員均表示領導很忙，不方便接受采訪。

　　不過，2018年1月5日，陜西省環境保護廳下發給陜西洽川旅游開發有限公司的《關于退回洽川風景名勝區莘國古城開發建設項目環境影響報告書的通知》（陜環評函〔2017〕145號）說明了項目的情況。通知顯示，莘國古城項目位于黃河濕地省級自然保護區實驗區、洽川風景名勝區范圍內，報告書生態調查及評價內容深度不滿足《環境影響評價技術導則生態影響》一級評價要求。項目依托風景名勝區污水處理站及應急污水處理站的實際建設情況、可依托性論證不充分。

　　另外，上述通知還顯示，莘國水城項目已基本建成，屬未批先建，違反了國家環境保護法律法規的相關規定。項目建設地點位于《陜西洽川風景名勝區總體規劃（2007-2025）》中一級保護區，項目建設內容不符合規劃要求，建設內容不符合《風景名勝區條例》要求。

　　記者了解到，2017年受陜西省環保廳委托，陜西省環境工程評估中心對省級審批的建設項目進行技術評估，此次評估否定了《洽川風景名勝區莘國古城開發建設項目環境影響評價報告書》。一同被否定的還有《洽川風景名勝區圣母湖開發建設項目環境影響評價報告書》。

　　“整改態度不堅決”

　　記者了解到，洽川風景區管委會對于圣母湖項目手續不齊全的問題，提出的整改措施是管委會已對建設單位下發了停工通知，督促其辦理相關審批手續。對于莘國水城項目環評文件未經審批擅自開工建設的問題，會議上提出的整改措施是督促陜西洽川旅游開發有限公司按照有關法規對洽川風景區莘國水城建設項目立即整改，并履行相關環保手續。

　　因此，督察組向陜西省反饋“回頭看”及專項督察情況時指出，渭南市及合陽縣對圣母湖旅游項目違規開發問題整改態度不堅決，2017年7月責令項目停止建設后仍寄希望于補辦手續使之合法化。后續恢復治理工作中，兩級黨委和政府及相關部門不作為、亂作為，在沒有組織開展生態破壞調查評估的情況下，就草草決定對已被破壞濕地生態采取所謂的自然恢復方式，放任不管，直接導致3000畝黃河濕地恢復治理工作停滯不前。

　　“對于督察組的通報我們全盤接受，予以整改。”上述官員在接受記者采訪時表示，洽川風景名勝區管理委員會已經編制了《圣母湖項目區生態濕地保護與修復方案》，并且方案已經通過了評審，將按照修復方案進行治理。

　　2019年4月16 日，合陽縣環境保護局廢止了《合陽縣環境保護局關于洽川風景名勝區圣母湖開發建設項目環境影響評價執行標準的意見》（合環管字〔2016〕26號），稱該局在洽川風景名勝區圣母湖開發建設項目辦理環境影響評價手續過程中，于2016年5月9日出具了上述文件，按照“秦東水鄉”項目整改任務要求和縣政府第六次常務會議精神，經研究決定廢止《合陽縣環境保護局關于洽川風景名勝區圣母湖開發建設項目環境影響評價執行標準的意見》。任何單位不得在任何時間場合使用該文件。

　　2019年6月3日，合陽縣官方公示了《合陽縣原圣母湖項目濕地修復工程》有關環評信息，該公示顯示，合陽縣原圣母湖項目濕地修復工程，建設地點位于陜西省渭南市合陽縣洽川鎮境內黃河西岸。其四至范圍為：東至太里退建工程、西至沿黃路、南至夏陽瀵以南500米、北至二黃路，總面積約為282.45公頃。其中，夏陽瀵以北地區屬陜西黃河省級濕地自然保護區實驗區范圍，面積約為231.27公頃，占總面積82%。建設內容分為濕地保護工程和濕地修復工程兩部分，其中濕地保護工程是對原圣母湖全部水體開展水質保護措施，實施面積170.71公頃；項目區北側及湖心島嶼開展鳥類棲息地保護措施，實施面積106.13公頃；利用原有農業作業道路建立步行巡護道路1.2千米；進一步健全圣母湖濕地管理制度。濕地修復工程是對受損水岸實施水岸修復0.8千米，實施坑塘連通，拆除圍堰200 米，連通水塘。同時對原有兩處藕塘之間的田埂路120 米進行拆除。針對植被現狀，增加鳥類食源植物和濕地植物，開展濕地植被修復工程94.8公頃。

　　“破壞已經造成，不知道趕在候鳥遷徙到來之前能恢復成什么樣，還會有多少候鳥選擇在這片濕地越冬或停留？”生態保護志愿者如此惋惜。

　　不過，在記者的采訪中，合陽縣多個職能部門并沒有明確表示莘國古城相關手續是否已經完善，也未表示將如何處理莘國古城未批先建的問題。

　　保護與開發如何平衡？

　　此前，為了讓洽川生態旅游資源得到切實保護，2005年陜西省政府成立了陜西黃河濕地省級自然保護區；2006年，陜西省政府對濕地資源保護有了進一步的政策保護措施，頒布了《陜西省濕地保護條例》，為濕地資源的發展提供了政策支持；2007年，經國務院批準設立“陜西省黃河濕地資源保護建設項目”，共建立7 個保護站并開始實施；同時還頒布了《陜西省旅游管理條例》《重點發展旅游業的意見》等法規。

　　但合陽縣在謀發展時卻漠視了這些法規的存在，正如督察組指出，渭南市及合陽縣兩級黨委和政府不顧圣母湖旅游項目侵占濕地自然保護區的事實，不僅不予制止，反而將其作為重點項目大力推進，存在亂作為的問題。合陽縣洽川風景名勝區管委會四年間不僅沒有查處過一起濕地自然保護區內違法行為，日常監管幾近空白；而且直接參與違規侵占保護區活動，失職失責明顯。

　　督察組還指出，渭南市林業局2017年2月在向陜西省林業廳上報黃河濕地自然保護區開發建設情況自查報告中，有意漏報圣母湖違規開發建設問題；陜西省林業廳作為陜西黃河濕地自然保護區的主管部門，對保護區內違法違規問題重視不夠，對大面積侵占保護區問題，沒有及時進行查處并督促地方整改。

　　“洽川濕地是洽川風景區的核心地帶， 肩負著巨大的生態功能，是珍稀野生動植物的樂園。在旅游開發中，由于投資商的經營目的驅動，往往造成過度開發而影響到濕地生態的保護與修復，使得濕地資源污染甚至退化。”上述業內人士指出，對于洽川區域社會經濟發展來說，發展濕地生態旅游是脫貧致富的良好途徑，然而濕地又是一種相對脆弱的生態系統，應以保護為主，開發為輔，對于剛開發的濕地旅游資源，計算好濕地旅游環境承載力尤為重要。

責任編輯：張國帥