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中證報：劃撥廣東養老金結余來“救濟”黑龍江省不具備可行性
武漢科技大學金融證券研究所所長 董登新
據了解，目前廣東省職工基本養老保險基金累計結余較多，黑龍江省卻出現收支“缺口”的情況。市場上有觀點建議，應直接劃撥廣東養老金結余來“救濟”黑龍江省，但筆者認為這種做法不具備可行性。而在全國各省尚未完全實現“省級統籌”之前，采用“中央調劑金制度”的過渡形式是十分必要的。
一般而言，各省養老金滾存結余的多少，主要取決于三因素：一是地區經濟發達程度。經濟越發達的地區，企業及職員的參保意識和繳費能力越強，地方財政補貼能力也更強，養老金結余越多，反之亦然；二是勞動力凈流入的多少。勞動力凈流入越多的地區，不僅勞動力越年輕，而且繳費人數也會越多，養老金結余就會越多，反之，勞動力凈流出越多的地區，不僅會加劇人口老齡化，而且繳費人數也會減少，養老金結余就會越少；三是全民參保計劃執行情況。凡是全民參保計劃執行無力、無效的地區，不僅參保率低，而且及時足額征繳社保費的情況也比較差，比如一些企業瞞報、漏繳、少繳、不繳社保費的現象也比較嚴重，這些地區的養老金結余就會“坐吃山空”。
我國基本養老保險是省內統籌，要求各省自求平衡，因此，廣東省沒有責任動用養老金結余直接“救濟”黑龍江省。
一是1997年7月國務院發布的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》。該決定明確規定，企業繳納基本養老保險費的比例，一般不得超過企業工資總額的20%，具體比例由省、自治區、直轄市人民政府確定。這是各省自主確定雇主繳費比例的重要法律依據，表明各省職工基本養老保險籌資水平是由各省決定的，繳費水平高低根據各省收支平衡狀況而定，養老保險收入省際之間無權調用。
目前許多省份仍未實現職工基本養老保險全省統籌，而且縣市統籌地區仍占相當大比例，在此情形下，至少證明我國職工基本養老保險仍是停留在“省內統籌”。也就是說，目前職工基本養老保險只能在省內或縣市內進行“統收統支”，各個統籌地區負責自己的收支平衡，省際之間不可能直接劃轉調劑。
二是2000年12月國務院發布的《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》，明確規定社會統籌基金與個人賬戶基金實行分別管理。社會統籌基金不能占用個人帳戶基金。個人帳戶基金由省級社會保險經辦機構統一管理。此時如果撇開個人賬戶，僅談社會統籌結余的歸屬問題，這是十分片面的。如果跨省強行調撥社會統籌資金，就等同于對個人賬戶權益剝奪。
三是2007年1月發布的《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》，明確規定，基本養老保險基金由省級統一調度使用，實行統收統支，由省級直接管理。現階段，也可采取省級統一核算、省和地（市）兩級調劑，結余基金由省級授權地（市）、縣管理的方式，其中，中央財政、省級財政補助資金和上解的調劑金由省級統一調劑使用。省級統一按國家規定組織實施基本養老保險基金投資運營。通知明確規定了職工基本養老保險基金只能由各省統一調度使用，由各省直接管理。
四是2015年8月國務院發布《基本養老保險基金投資管理辦法》，明確規定了省、自治區、直轄市人民政府作為養老基金委托投資的委托人，可指定省級社會保險行政部門、財政部門承辦具體事務。簡單而言，即便是養老金結余的委托投資，也不得采用強制行政命令，而只能由地方政府自覺自愿主動委托，以平等契約為信用載體。由此可見，養老金結余的托管要尊重地方政府作為委托人的意愿，它是平等契約關系。
與此同時，即便實現基本養老保險“全國統籌”，動用廣東省養老金結余“救濟”黑龍江的可能性也不存在。因為實現養老金全國統籌后，將由中央政府“統收統支”，各省基金結余必須一步到位地劃歸中央，全國參保人的基本養老保險將直接繳費給中央，全體參保人的退休金將由中央直接發放，這就是歐美發達國家流行的全國大一統基本養老保險。因為全國統籌后，地方政府手中將不再擁有基本養老保險基金，它們也不再掌控或干預養老保險收支，全部基金結余都將歸集到中央，不再有省域差別和地區差別。
2017年十九大報告明確提出，盡快實現養老保險全國統籌。2017年9月，人社部發布《關于進一步完善企業職工基本養老保險省級統籌制度的通知》，該通知明確指出，為了進一步完善省級統籌制度，推動實現全國統籌，各地要在基本養老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預算和經辦管理實現“六統一”的基礎上，積極創造條件實現全省基本養老保險基金統收統支。這一表述是真正意義上的要達到的“省級統籌”的標準，即“六統一”再加上“全省統收統支”。
該通知明確要求，全省應執行統一的費率政策，目前企業職工基本養老保險費率尚未統一的省份，要制定過渡措施，最遲2020年實現全省費率統一。其實，筆者認為，僅僅2020年費率統一還不夠，省級統籌需要的是“全省統收統支”，而且縣市政府將不再介入或干預養老金收支。只有這樣的省級統籌，才能正式轉型至“全國統籌”。
因此，在全國各省尚未完全實現“省級統籌”之前，采用“中央調劑金制度”的過渡形式是十分必要的。為此，2018年6月，國務院發布了《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，該通知決定從2018年7月1日起，建立養老保險基金中央調劑制度。通知明確規定：中央調劑基金由各省份養老保險基金上解的資金構成。按照各省份職工平均工資的90%和在職應參保人數作為計算上解額的基數，上解比例從3%起步，逐步提高。
中央調劑基金實行以收定支，當年籌集的資金全部撥付地方。中央調劑基金按照人均定額撥付，根據人力資源和社會保障部、財政部核定的各省份離退休人數確定撥付資金數額。某省份撥付額=核定的某省份離退休人數×全國人均撥付額。其中：全國人均撥付額=籌集的中央調劑基金/核定的全國離退休人數。
由此可見，中央從全國各省征繳的“調劑金”也不是只撥付給養老金出現缺口的省份，而是按離退休人頭來平均撥付。因此，在中央調劑金制度過渡時期，3%的征集并統一調配，仍是在十分有限的范圍內實現余缺調劑、互助共濟。也就是說，中央并未打算直接“南水北調”，很顯然這是為了實現從省級統籌到全國統籌的平穩過渡。
責任編輯：李昂
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