來源：中國金融雜志

作者｜向巴澤西? 邢麗莉「中國銀保監(jiān)會，向巴澤西系消費者權(quán)益保護(hù)局副局長；廣東銀保監(jiān)局」

文章｜《中國金融》2021年第9期

消費者權(quán)益保護(hù)審查是保護(hù)消費者權(quán)益的第一道防線。大多數(shù)侵害消費者權(quán)益事件的根源可以追溯到產(chǎn)品和服務(wù)的開發(fā)設(shè)計、協(xié)議制定、定價管理等準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，銀行保險機(jī)構(gòu)僅出于自身風(fēng)險防控需要，未從消費者權(quán)益保護(hù)角度對產(chǎn)品進(jìn)行審查，導(dǎo)致產(chǎn)品帶著缺陷進(jìn)入市場，埋下侵害消費者權(quán)益隱患。2019年，銀保監(jiān)會出臺《中國銀保監(jiān)會關(guān)于銀行保險機(jī)構(gòu)加強(qiáng)消費者權(quán)益保護(hù)工作體制機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確要求銀行保險機(jī)構(gòu)建立消費者權(quán)益保護(hù)審查（以下簡稱“消保審查”）機(jī)制，對產(chǎn)品和服務(wù)開展消保審查，從源頭上預(yù)防侵害消費者合法權(quán)益事件發(fā)生。

消保審查是國內(nèi)首創(chuàng)的概念。在國外這一概念雖未明確提出，但在金融產(chǎn)品管理（針對金融機(jī)構(gòu)提出）、產(chǎn)品干預(yù)（針對金融監(jiān)管部門提出）等方面有較豐富的研究和實踐，均強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)在產(chǎn)品推出市場前，應(yīng)充分考慮對消費者權(quán)益的影響,其理念與消保審查有異曲同工之處。其中，關(guān)于產(chǎn)品管理的監(jiān)管要求有定位高、責(zé)任實、要求細(xì)等特點，在設(shè)計我國消保審查制度時值得借鑒。

歐盟金融監(jiān)管部門要求金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮產(chǎn)品管理主體責(zé)任，對產(chǎn)品售前、售中、售后進(jìn)行管理，保護(hù)消費者合法權(quán)益。相關(guān)重要的監(jiān)管制度包括以下兩項。

一是歐盟2013年制定的《歐洲監(jiān)管當(dāng)局關(guān)于制造商產(chǎn)品監(jiān)督和管理流程的共同立場》。要求金融機(jī)構(gòu)將保護(hù)金融消費者合法權(quán)益納入產(chǎn)品市場調(diào)查、產(chǎn)品設(shè)計、產(chǎn)品風(fēng)險評估和測試、產(chǎn)品營銷及質(zhì)量監(jiān)測全過程，從源頭上減少金融產(chǎn)品設(shè)計缺陷導(dǎo)致金融消費者合法權(quán)益受損事件的發(fā)生。

二是歐洲銀行監(jiān)管局（EBA）2017年起實施的《歐洲銀行管理局產(chǎn)品監(jiān)督與治理指引》。要求機(jī)構(gòu)在設(shè)計產(chǎn)品、將產(chǎn)品推出市場、產(chǎn)品生命周期內(nèi)對其進(jìn)行審查。該制度有如下三個特點。

定位高。要求機(jī)構(gòu)建立、實施、審查有關(guān)產(chǎn)品監(jiān)督和治理安排的制度，并應(yīng)確保產(chǎn)品監(jiān)督和治理安排是其公司治理、風(fēng)險管理和內(nèi)部控制框架的組成部分。這一要求將產(chǎn)品監(jiān)督和治理安排提升到非常重要的位置。

責(zé)任實。要求高級管理層應(yīng)負(fù)責(zé)產(chǎn)品監(jiān)督和治理安排的持續(xù)內(nèi)部監(jiān)督，確保產(chǎn)品監(jiān)督和治理安排滿足工作目標(biāo)。這就使產(chǎn)品監(jiān)督和治理安排成為高管層職責(zé)，確保該項工作有序開展。

要求細(xì)。一是匹配消費者需求和特點。要求在產(chǎn)品設(shè)計及投放市場時，確保產(chǎn)品和服務(wù)符合目標(biāo)市場的消費者利益及特點，避免對消費者造成潛在損害，盡量減少利益沖突。二是開展產(chǎn)品測試。要求產(chǎn)品新上市或現(xiàn)有產(chǎn)品發(fā)生重大變更的時候，對產(chǎn)品開展測試，評估對消費者的影響。三是考慮產(chǎn)品橫向?qū)Ρ鹊那闆r。要求考慮產(chǎn)品設(shè)計是否符合其現(xiàn)有的產(chǎn)品范圍，以及產(chǎn)品種類過多是否會妨礙消費者作出明智的決定。

金融產(chǎn)品干預(yù)是歐美國家行為監(jiān)管的一項重要措施，被納入行為監(jiān)管框架體系。產(chǎn)品干預(yù)旨在保護(hù)金融消費者權(quán)益和提升市場信心，即在金融產(chǎn)品銷售之前或銷售過程中，對金融機(jī)構(gòu)所提供產(chǎn)品的業(yè)務(wù)規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管審查，督促金融機(jī)構(gòu)不斷修改完善業(yè)務(wù)規(guī)則，從源頭上減少對金融消費者權(quán)益的侵害。這與我國銀行保險產(chǎn)品審查、備案管理的監(jiān)管要求類似。

國外產(chǎn)品干預(yù)的運行框架主要包括以下方面：從監(jiān)管權(quán)力配置來看，通過頒布和修訂法律、發(fā)布監(jiān)管指引等方式，明確賦予金融監(jiān)管部門對金融產(chǎn)品干預(yù)的權(quán)力；從監(jiān)管對象來看，由金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到直接責(zé)任人員、高級管理人員，即對產(chǎn)品干預(yù)工作問責(zé)到人；從監(jiān)管范圍來看，將金融消費者合法權(quán)益保護(hù)延伸到金融產(chǎn)品的整個生命周期；從監(jiān)管措施來看，對金融產(chǎn)品干預(yù)所采取的行為監(jiān)管手段較為靈活多樣，包括停售、召回等多項舉措。

原銀監(jiān)會在消費者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管實踐中，強(qiáng)調(diào)預(yù)防為先的消費者權(quán)益保護(hù)理念，自2015年起逐步提出消保審查的監(jiān)管概念，并在歷年的消費者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管評價（CPA）中不斷強(qiáng)化；原保監(jiān)會雖未明確提出消保審查的概念，但在產(chǎn)品條款和費率監(jiān)管辦法中已明確機(jī)構(gòu)開發(fā)產(chǎn)品時需融入消費者權(quán)益保護(hù)要求。2019年，銀保監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于銀行保險機(jī)構(gòu)加強(qiáng)消費者權(quán)益保護(hù)工作體制機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，統(tǒng)一銀行保險機(jī)構(gòu)消保監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以專門章節(jié)要求銀行保險機(jī)構(gòu)建立和落實消保審查制度。目前我國銀行保險機(jī)構(gòu)消保審查工作已經(jīng)起步，作用逐步發(fā)揮。

制度建設(shè)方面，近半數(shù)銀行機(jī)構(gòu)建立了消保審查制度。調(diào)研的60家銀行法人機(jī)構(gòu)中，無任何消保審查制度的32家，占比53%；7家大中型銀行制定了單獨的消保審查制度，占比為12%。各類銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)審查制度建設(shè)情況如圖1所示。調(diào)研的18家保險機(jī)構(gòu)雖未建立專門的消保審查制度，但相關(guān)工作已納入籌劃中。

審查數(shù)量方面，銀行機(jī)構(gòu)消保審查數(shù)量呈快速上升態(tài)勢。調(diào)研顯示，消保審查起步較早的銀行機(jī)構(gòu)從2016年開始開展相關(guān)工作。根據(jù)對部分銀行機(jī)構(gòu)歷年審查數(shù)量的抽查，2016年消保審查共275件；2017年消保審查共439件，同比增長60%；2018年消保審查共839件，同比增長91%；2019年消保審查共1500件，是2018年全年總量的1.8倍。隨著對該項工作的重視和工作機(jī)制的完善，審查數(shù)量快速增加。

審查范圍方面，基本涵蓋了產(chǎn)品和服務(wù)可能涉及消費者權(quán)益的各個環(huán)節(jié)，發(fā)揮了關(guān)口作用。一方面，法人機(jī)構(gòu)審查覆蓋面廣，包括產(chǎn)品開發(fā)設(shè)計、合同協(xié)議文本、產(chǎn)品準(zhǔn)入、服務(wù)收費、業(yè)務(wù)流程、相關(guān)制度、營銷方案、宣傳文本等；另一方面，分支機(jī)構(gòu)審查類別多為短信微信信函通知、營銷宣傳、合同協(xié)議文本等（見圖2）。

審查成效方面，審查發(fā)現(xiàn)了產(chǎn)品和服務(wù)設(shè)計缺陷，避免了侵權(quán)行為發(fā)生。審查發(fā)現(xiàn)的問題主要涉及消費者的知情權(quán)、依法求償權(quán)、信息安全權(quán)、受教育權(quán)等方面，成效較為顯著。一是保護(hù)了消費者知情權(quán)，使其獲得全面真實信息及更充分的風(fēng)險提示。消保審查提出的建議包括：在協(xié)議條款和宣傳文本中需全面提示產(chǎn)品和服務(wù)的重要風(fēng)險，不得遺漏；風(fēng)險提示內(nèi)容需加粗加黑；對于專業(yè)名詞或復(fù)雜概念，建議增加必要的解釋或者通俗易懂的舉例說明等。二是關(guān)注消費者依法求償權(quán)，幫助消費者及時有效維權(quán)。提出的審查建議包括：對于相關(guān)協(xié)議，需明確提示投訴方式或售后咨詢方式；明確貸款發(fā)生糾紛處理的相關(guān)要求；在業(yè)務(wù)流程中充分評估可能造成重大投訴、群體性風(fēng)險事件等因素，避免相關(guān)投訴風(fēng)險。三是保護(hù)了消費者信息安全權(quán)。提出的審查建議包括：在相關(guān)協(xié)議中需明確有關(guān)客戶信息收集方式和規(guī)則的描述；需增加客戶相關(guān)信息收集、使用、共享以及采集范圍和使用目的的條款說明；需明確授權(quán)使用信息的具體范圍等。通過消保審查，督促消保理念在產(chǎn)品和服務(wù)設(shè)計時得到落實，產(chǎn)品和服務(wù)的協(xié)議條款、業(yè)務(wù)規(guī)則、收費定價、宣傳文本等直接面向消費者的信息更為公正、合理，減少了侵害消費者權(quán)益行為的發(fā)生。

審查工作開展不平衡。一是不同機(jī)構(gòu)之間消保審查工作開展程度不一，銀行機(jī)構(gòu)已陸續(xù)啟動消保審查工作，而保險機(jī)構(gòu)消保審查工作尚屬空白。二是不同類型銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消保審查機(jī)制完善程度不一，大型銀行及股份制銀行審查機(jī)制基本成形，其他銀行機(jī)構(gòu)及非銀機(jī)構(gòu)審查機(jī)制尚不健全。

獨立性、權(quán)威性和專業(yè)性不足。一是獨立性不足，部分機(jī)構(gòu)將消保審查與法律審查、合規(guī)審查混淆，相關(guān)意見未能真正從消費者權(quán)益保護(hù)角度出發(fā)，缺乏獨立性。二是權(quán)威性不足，個別機(jī)構(gòu)沒有建立審查閉環(huán)管理機(jī)制，存在產(chǎn)品和服務(wù)越過審查部門進(jìn)入市場的情況，審查制度形同虛設(shè)。三是專業(yè)性不足，審查人員素質(zhì)和專業(yè)背景參差不齊，缺少既熟悉法律法規(guī)、金融業(yè)務(wù)，又有消保從業(yè)經(jīng)驗的人才隊伍，難以確保審查質(zhì)效。

審查范圍和審查要點有待規(guī)范。消保審查工作尚處于探索階段，各機(jī)構(gòu)對審查概念的理解存在一定差異，審查范圍、審查要點的規(guī)范性和可操作性有待完善。一是審查范圍差異較大。目前各家機(jī)構(gòu)自行確定審查范圍，部分機(jī)構(gòu)審查范圍較小，局限于合同、協(xié)議文本和制度，宣傳文本、營銷方案等未納入審查范圍。二是審查要點缺乏可操作性。不少機(jī)構(gòu)僅提及圍繞金融消費者八大權(quán)益開展審查，但未能提出具體審查要點，審查成效依賴審查人員工作經(jīng)驗。此外，大部分機(jī)構(gòu)未能結(jié)合不同產(chǎn)品和服務(wù)特點，精細(xì)化開展消保審查。

研究出臺規(guī)范消保審查的監(jiān)管文件。在《中國銀保監(jiān)會關(guān)于銀行保險機(jī)構(gòu)加強(qiáng)消費者權(quán)益保護(hù)工作體制機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上，研究出臺專門規(guī)范消保審查的制度文件，完善消保事前監(jiān)管的政策體系。一是規(guī)范審查工作開展，引導(dǎo)和規(guī)范銀行保險機(jī)構(gòu)制定消保審查工作制度，明確審查范圍、審查流程、審查要點、相關(guān)工作機(jī)制等內(nèi)容，確保審查獨立性和權(quán)威性，保障人員配置，充分發(fā)揮消保審查作用。二是強(qiáng)化高級管理層責(zé)任，借鑒國外經(jīng)驗，引導(dǎo)和督促高管層負(fù)責(zé)消保審查工作的內(nèi)部監(jiān)督，確保審查工作有序開展，取得實效。例如，要求高級管理層定期研究審查工作開展情況，解決制約審查工作開展的問題；引導(dǎo)機(jī)構(gòu)建立消保審查相關(guān)考核機(jī)制，明確審查部門和業(yè)務(wù)部門職責(zé)等。

引導(dǎo)行業(yè)提升消保審查工作開展水平。一是引導(dǎo)行業(yè)持續(xù)探索完善審查要點。針對審查要點操作性不強(qiáng)等問題，引導(dǎo)銀行業(yè)協(xié)會、保險業(yè)協(xié)會等行業(yè)自律組織牽頭成立審查要點研究小組，組織機(jī)構(gòu)研究和完善審查要點和審查最佳實踐，供行業(yè)參考。二是引導(dǎo)機(jī)構(gòu)積極運用新技術(shù)創(chuàng)新審查方式。運用人工智能與大數(shù)據(jù)技術(shù)，探索在消保審查工作領(lǐng)域打造“智能審查平臺”。智能審查系統(tǒng)數(shù)據(jù)可在行業(yè)共享，進(jìn)一步釋放消保審查工作生產(chǎn)力。三是引導(dǎo)機(jī)構(gòu)探索建立審查實效評估模型。通過對消費者投訴、訴訟、輿情事項反映出的產(chǎn)品和服務(wù)問題進(jìn)行歸納整理，發(fā)現(xiàn)審查與投訴數(shù)量、訴訟結(jié)果、輿情焦點的邏輯關(guān)系，從而為審查效果評估提供量化指標(biāo)和管理依據(jù)。

探索全流程產(chǎn)品和服務(wù)管控機(jī)制。借鑒國外產(chǎn)品干預(yù)、產(chǎn)品監(jiān)督與治理的實踐經(jīng)驗，積極探索基于整個金融產(chǎn)品生命周期的監(jiān)管舉措，即對產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管措施包括事前審查、事中動態(tài)監(jiān)控以及事后回溯管理全流程。一是督促機(jī)構(gòu)扎實做好產(chǎn)品和服務(wù)消保審查，在產(chǎn)品、服務(wù)開發(fā)和設(shè)計早期有效識別風(fēng)險，避免侵害消費者權(quán)益行為發(fā)生。二是引導(dǎo)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對產(chǎn)品銷售過程中侵害消費者權(quán)益行為的監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品和服務(wù)設(shè)計缺陷，切實整改完善。三是引導(dǎo)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)產(chǎn)品和服務(wù)回溯管理，突出消費者權(quán)益方面的回溯分析，及時在產(chǎn)品和服務(wù)開發(fā)中予以改進(jìn)。■

（責(zé)任編輯? 賈瑛瑛）

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