作者｜楊明生「全國政協常委　中國人壽保險（集團）公司原董事長」

文章｜《中國金融》2020年第11期

近年來，我國高度重視巨災保險制度建設，積極推進巨災保險探索，取得了良好的社會反響，積累了寶貴的實踐經驗，同時，也存在一些有待進一步完善之處。

一是巨災保險制度體系建設和實施進展偏慢。目前，我國僅制定了以地震為主要災因的全國性巨災保險制度，即城鄉居民住宅地震巨災保險制度，涉及臺風、洪澇、干旱等其他單一或綜合性災因的全國性巨災保險制度尚無進展。而且，即便是已制定的城鄉居民住宅地震巨災保險制度，其落地進度也偏慢，相關實施方案中提及的“地震巨災保險條例”久未出臺。

二是巨災保險供求雙向不足。在供給端，保險公司出于償付能力、盈利要求等原因考慮，對巨災保險產品的供給意愿和能力偏弱，我國目前參與巨災保險經營的主要是國有保險公司，其他保險公司的參與度不高。在需求端，受巨災風險防范與保險意識薄弱、對財政補償存在慣性依賴等認知因素影響，社會公眾尤其是居民個人對巨災保險的需求潛力有待大力挖掘。巨災保險的供求不足，導致我國巨災損失補償中的保險賠付占比遠低于全球平均水平。

三是巨災風險分散能力較弱、轉移方式較單一。一方面，經過多年的探索，我國的巨災保險仍處于多地試點的“碎片化”局面，大多面臨池子小、風險分散度低、“大數法則”運用不充分的問題，迫切需要從更高層次進行整體統籌解決。另一方面，保險公司主要依賴再保方式對所承擔的風險進行轉移，且再保主要限于國內市場，轉移方式相對單一，缺乏豐富的基金機制、資本市場工具等長期風險平滑和轉移手段，導致在一些地區出現連年超賠現象，較難實現盈虧平衡或保本微利的目標。

四是巨災保險市場運行出現亂象苗頭。在各地試點過程中，個別地區出現了“異化”現象，突出表現是保險經紀不合理地介入巨災保險市場，特別是在政府采購保險公司保險服務環節，導致巨災保險業務鏈條延長，保險公司運營成本增加，巨災保險市場運行受到一定干擾。

為更好發揮保險在巨災風險管理中的積極作用，加快建設和完善我國巨災保險制度，提出以下建議。

一是堅持政府主導。從巨災風險的特點和多數國家的經驗看，巨災保險需堅持政府的主導地位，更好發揮政府的推動作用。在頂層設計方面，建議在各地試點的基礎上，加強巨災保險的全國性統籌規劃，解決風險分散不充分的問題（各地可在全國統籌的基礎上，開辦具有本地特色的補充性巨災保險）；加快巨災保險制度體系建設，在既有制度基礎上，繼續推動臺風等災種的巨災保險制度建設和實施；加快巨災保險配套立法進程，保障巨災保險制度運行的穩定性，提升巨災保險在國家巨災風險管理體系中的地位。在財政支持方面，進一步豐富對巨災保險發展的支持形式，除加大財政資金直接投保的力度外，還可通過稅收優惠、防災減損公共設施修建等形式，放大財政杠桿效應，充分調動居民和保險公司等市場參與方的積極性。特別是對于深度貧困地區和特殊群體，可與脫貧攻堅相結合，加大財政支持的傾斜力度，確保其享受巨災保險基本保障，防止因災返貧。在組織實施方面，在中央和地方設立領導或協調機構，領導協調全國和地方巨災保險工作的組織實施，并將該工作納入對相關部門和各級政府的考核，強化協同和約束，提高巨災保險制度實施成效。在技術支持方面，統籌巨災風險、損失和補償數據庫建設與共享，為保險公司開發高質量巨災精算模型、定價工具和保險產品提供支持。

二是堅持市場運作。通過市場化運作機制，可以提高資源配置效率，防止過度擴大政府責任邊界，減輕公眾對政府救濟補償的依賴，降低道德風險，增進社會公平。在巨災保險投保方面，對于基本保額對應的保費，由居民與政府按一定比例分擔；對于基本保額以上部分對應的保費，由居民全額自負。在巨災保險承保方面，建議通過實施優惠政策、建立超賠保障機制和調整償付能力監管要求等方式，進一步調動商業保險公司自營的積極性，充分利用其在專業人才、服務網絡等方面的優勢，開展政府支持型巨災保險的銷售理賠和純商業型巨災保險的創新供給。在巨災風險分散方面，進一步優化資本市場環境，為保險公司通過發行巨災債券、證券化巨災風險等創新手段將風險分散到資本市場創造便利條件。

三是探索基金管理。為促進巨災風險跨期跨區分散，擴大風險分散周期和區域，增強巨災保險保障力度，并避免大災年份時保險公司“賠穿”和財政預算約束弱化，建議借鑒國際經驗，加快落實國務院相關意見，盡早設立全國性或區域性巨災保險基金。在基金的資金籌集方面，可通過行政、市場和社會等多渠道籌措資金，如中央財政撥付啟動資金、提取一定比例年度預算資金、劃轉年度救災結余資金，保險公司無大災年份時按一定比例結余滾存巨災保險保費，社會捐贈資金，甚至包括世界銀行等國際開發性金融組織出資等。在基金的災種覆蓋方面，可以包含地震、臺風、洪澇、干旱等多類型巨災。在基金的運作機制方面，由保險公司開展巨災保險承保與理賠，并將承擔的風險以分保的形式轉移至基金，基金再把大部分風險轉移至國際再保險市場，當巨災發生時，由保險公司、再保險公司、巨災保險基金根據損失規模進行分層賠付。

四是推動社會參與。鑒于公眾巨災保險意識薄弱所導致的巨災保險參與和需求不足，建議加強對巨災風險和巨災保險的宣傳，并以法律法規的形式對特定類型的巨災作出強制性保險安排，以強化社會整體對巨災風險的防范和巨災保險的參與。

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