文/意見領(lǐng)袖專欄作家 滕泰 張海冰

　　改革開放以來，土地要素的市場化是中國經(jīng)濟(jì)的快速增長的重要推動力。在快速工業(yè)化和快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，每一單位土地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地以后，其對GDP的貢獻(xiàn)提高10倍以上，上述土地紅利是過去三十年經(jīng)濟(jì)增長的重要源泉。但是近年來，由于土地要素供給約束嚴(yán)重，土地供給成本快速上漲，土地紅利迅速下降，因此去年以來，關(guān)于土地要素的一系列改革舉措相繼出臺，4月9日，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，其中較受關(guān)注的也是土地要素的市場化改革的相關(guān)內(nèi)容。

　　一、土地供給約束的主要表現(xiàn)形式

　　1990年代以來，城市土地市場逐步建立，但在土地公有的基本制度框架下，中國土地要素的市場化進(jìn)程一直相對比較謹(jǐn)慎，在土地要素流轉(zhuǎn)制度中也留下了較多的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“沙礫”——供給約束，例如土地所有權(quán)不明確、土地使用限制以及土地轉(zhuǎn)讓權(quán)限制等等。

　　具體而言，現(xiàn)階段中國土地要素供給緊張的根本原因在于以下幾個(gè)方面：一是土地供給被人為限制在很窄的領(lǐng)域，在新的《土地管理法》實(shí)施之前，只有國有土地使用權(quán)能夠入市交易，大量農(nóng)村土地?zé)o法進(jìn)入市場交易；二是農(nóng)村土地的權(quán)利界定非常不明確；三是國有土地的供給受到嚴(yán)格的規(guī)劃、計(jì)劃限制，同時(shí)還受到繁瑣的審批機(jī)制約束；四是土地使用權(quán)二級市場非常不發(fā)達(dá)，大量土地使用權(quán)被沉淀在低效產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，無法通過交易實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置。因此，土地要素市場化的問題，本質(zhì)是通過對法律、政策的修改，放松對土地要素的供給約束，釋放更多的土地要素紅利。

　　去年以來，在土地要素市場化領(lǐng)域，一些新的法律和政策舉措正在出臺，中國土地要素市場化的進(jìn)程已經(jīng)出現(xiàn)再度啟動的跡象，相關(guān)政策主要涵蓋了以下幾個(gè)方面：

　　第一，擴(kuò)大土地要素進(jìn)入市場的范圍。例如，2020年1月1日，修訂后的《土地管理法》付諸實(shí)施，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地可以入市，改變了原先建設(shè)用地只能用國有土地的格局；同時(shí)，“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”也已經(jīng)進(jìn)入法律規(guī)定。

　　第二，加快農(nóng)村土地確權(quán)的進(jìn)度。歷經(jīng)五年之久的農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證工作于2018年底全面結(jié)束；宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作也在加快，自然資源部提出2020年底基本完成這兩項(xiàng)工作。

　　第三，放松土地審批的權(quán)限。例如，2020年3月12號，國務(wù)院頒布了《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)省一級地方政府批準(zhǔn)，同時(shí)試點(diǎn)將永久的基本農(nóng)田轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省級政府批準(zhǔn)。北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶作為首批的試點(diǎn)省市。4月9日發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》中也提出，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)使用應(yīng)更多由省級政府負(fù)責(zé)”。

　　第四，加快土地使用權(quán)二級市場建設(shè)步伐。2019年7月6日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》，提出建立產(chǎn)權(quán)明晰、市場定價(jià)、信息集聚、交易安全、監(jiān)管有效的土地二級市場。

　　近日印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》更是提出，要“構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制”，“健全主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制，最大限度減少政府對價(jià)格形成的不當(dāng)干預(yù)”。以上這些措施與我們新供給主義經(jīng)濟(jì)學(xué)多年來呼吁的放松土地要素供給約束，降低供給成本，提高供給效率等學(xué)術(shù)主張也是一致的。

　　二、放松土地供給約束，長期難題仍待破解

　　近來政府已經(jīng)出臺了一系列的政策，推進(jìn)土地要素配制市場化的程度，放松土地供給約束，這是值得肯定的進(jìn)展，但是從實(shí)際執(zhí)行來看，還有一些問題值得引起重視：

　　首先是打通現(xiàn)有政策落實(shí)的梗阻點(diǎn)，確?！昂媒?jīng)要念好，好事要辦成”。例如，在2013—2018年的土地確權(quán)過程中，由于部分地方政府選擇不改變既形成的土地承包權(quán)，所以未公開宣布土地承包權(quán)的確認(rèn)情況，而是低調(diào)地選擇與擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民確認(rèn)土地承包情況，在有關(guān)登記系統(tǒng)中予以確認(rèn)，而忽視了大量不合理失去土地承包權(quán)的農(nóng)民的利益。如果在這樣的承包權(quán)確權(quán)基礎(chǔ)上，開展土地流轉(zhuǎn)，難免會引發(fā)更深層次的利益沖突。

　　又比如，盡管新修訂的《土地管理法》已經(jīng)將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地入市寫入法律，但是在現(xiàn)實(shí)中還面臨著利益機(jī)制尚未理順，地方政府對此積極性不高的困局。最近黃奇帆先生就此曾做了深入的分析：按照原來的辦法，低進(jìn)高出征收集體用地，對地方政府發(fā)展是一個(gè)既增財(cái)又省事的方案。如果農(nóng)村集體建設(shè)性用地跟城市的建設(shè)性用地是同地同價(jià)同分配，對城市政府來說就少了一塊本來可以用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的利益，所以在這件事上，地方政府往往積極性不高。應(yīng)當(dāng)加快調(diào)研，盡快理順各方的利益訴求，推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地加快入市步伐。

　　另外，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地入市實(shí)際上還要受到規(guī)劃、登記等環(huán)節(jié)的制約：入市的土地要符合規(guī)劃，規(guī)劃必須是工業(yè)或者商業(yè)等經(jīng)營性用途；必須要經(jīng)過依法登記；在每年的土地利用年度計(jì)劃中要作出安排。在新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊的情況下，應(yīng)當(dāng)呼吁適度放松土地供給在和規(guī)劃、計(jì)劃上的約束，增加土地投放，降低土地供給成本，提升經(jīng)濟(jì)的活力和增長潛力。

　　其次，要繼續(xù)加大土地要素領(lǐng)域的硬骨頭、老大難問題的研究和解決力度，例如，在深圳等城市存在很多“城中村”，即當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利用宅基地、集體建設(shè)用地修建的小產(chǎn)權(quán)房。在改革開放的早期，城中村解決了大量進(jìn)城務(wù)工人員的住房問題，發(fā)揮過一定的正面作用，但是到了今天，城中村已成為城市升級的重要障礙，城中村和小產(chǎn)權(quán)房導(dǎo)致土地價(jià)格上漲所帶來的巨額利潤在政府、農(nóng)村集體和個(gè)人之間的復(fù)雜博弈中被瓜分，留下了大量無法拆除的“腫瘤”。

　　城中村改造，是土地市場化領(lǐng)域的老大難問題，但如果解決好了，可以在很大程度上緩解一線城市住宅供給不足、房價(jià)高企的問題。對此各方面都進(jìn)行了大量的研究，但至今尚未有地方政府推出實(shí)質(zhì)性的政策來解決。已經(jīng)有學(xué)者提出，借鑒國際上的“增值溢價(jià)捕獲”（land value capture）的理論和實(shí)踐，來實(shí)現(xiàn)土地和房地產(chǎn)開發(fā)過程中的公私協(xié)作（public private partnership），是解決城中村問題的有效路徑，這實(shí)際上與我們提出的“采取改革措施，增強(qiáng)市場在土地供給中的作用，建立政府、開發(fā)商和農(nóng)民之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，如鼓勵(lì)原土地使用者以股東身份參與土地開發(fā)，引入社會資本分擔(dān)開發(fā)成本，避免政府主導(dǎo)導(dǎo)致的一級土地市場壟斷，可以增加土地供給，降低土地成本”的思路不謀而合。

　　宅基地的流轉(zhuǎn)也是土地要素領(lǐng)域的硬骨頭之一，盡管2018年就提出“我國將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，但目前宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)還停留在只能在本村流轉(zhuǎn)的階段，幾乎是原地踏步，導(dǎo)致大量已經(jīng)離開農(nóng)村的農(nóng)民手中的宅基地?zé)o法轉(zhuǎn)化為在城市購房的現(xiàn)金收入。盡管相關(guān)部門曾明確“城里人到農(nóng)村買宅基地這個(gè)口子不能開”，但宅基地流轉(zhuǎn)也并非只有簡單買賣一種方式，已經(jīng)有地區(qū)在試點(diǎn)通過股權(quán)化的方式將宅基地轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金流，這樣的試點(diǎn)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)。

　　第三，要重視一些創(chuàng)新政策的實(shí)際效果。例如有企業(yè)家反映，在某些土地供給壓力很大的城市，對提供給企業(yè)的用地提出嚴(yán)苛的業(yè)績要求，達(dá)不到就要收回土地，限期遷出，被稱為“畝產(chǎn)論英雄”。有些產(chǎn)業(yè)園區(qū)對入園企業(yè)生命周期內(nèi)的績效評估重重加碼、層層加碼，不僅有“法則”還有嚴(yán)苛的“罰則”。提升土地績效無可厚非，考核評估也是政府管理的有力手段，但是更應(yīng)該考慮到目前因?yàn)橐咔楹腿蚪?jīng)濟(jì)下行的困境，以及大多企業(yè)的實(shí)際困難，及時(shí)調(diào)整前經(jīng)濟(jì)樂觀時(shí)的舊指標(biāo)，讓考核變得更合理、更包容、更謹(jǐn)慎。同時(shí)，科技產(chǎn)業(yè)園若過短的產(chǎn)業(yè)培育期（比如2年）、過高的考核指標(biāo)，都是不切實(shí)際、不健康的。

　　我們認(rèn)為這位企業(yè)家的觀點(diǎn)值得重視，在土地集約化利用的高壓下，過于考核用地企業(yè)的收入、利潤和稅收貢獻(xiàn)，將促使企業(yè)行為短期化，對于培育產(chǎn)業(yè)的長期競爭力實(shí)際上是有害的，這種做法本質(zhì)上仍然是在加重而不是放松土地的供給約束。

　　三、釋放土地要素紅利，提升經(jīng)濟(jì)增長動力

　　有人指出，“中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不缺土地，缺的是城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)”，這句話值得我們深思。長期以來，中國實(shí)施了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策、最嚴(yán)格的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃政策，這對于保證中國長期發(fā)展的資源底氣無疑是非常正確的。但是我們也要看到，土地作為一項(xiàng)基本的生產(chǎn)要素，在財(cái)富創(chuàng)造中扮演著無可替代的重要作用，如果這項(xiàng)的供給要素長期處于收緊、偏緊甚至過緊的狀態(tài)，對于經(jīng)濟(jì)增長的長期動力培育是不利的。

　　從新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)放松供給約束的原理可以看出，解除土地的供給約束，有助于提升經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)出。當(dāng)土地供給數(shù)量不受約束時(shí)，企業(yè)對土地的需求為Q*，對應(yīng)的產(chǎn)出為Y*；當(dāng)土地供給受到約束時(shí)，土地供給低于企業(yè)的最優(yōu)需求，能夠得到的土地上數(shù)量為Q1，則產(chǎn)量也只能達(dá)到Y(jié)1；如果采取改革措施，解除土地要素的供給約束，土地的供給會從Q1增加到Q*，那么產(chǎn)出將從Y1增加到Y(jié)*（圖1）。

圖1放松土地供給約束，將提升產(chǎn)量

　　根據(jù)新供給經(jīng)濟(jì)增長模型，經(jīng)濟(jì)增長需要土地、勞動和資金作為要素，技術(shù)進(jìn)步作為驅(qū)動力，適宜的制度則是經(jīng)濟(jì)增長的條件。如果沒有適當(dāng)?shù)闹贫龋睾图夹g(shù)的供給處于被抑制的狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長就缺乏長期的動力。

　　有研究機(jī)構(gòu)做過這樣的比較：全中國所有的城鎮(zhèn)建設(shè)用地加起來，只有5.6萬平方公里，占國土面積的0.58%。而美國2.4億城鎮(zhèn)人口居住的地區(qū)則占了其國土面積的3%。全世界的城市占地球陸地面積的比例是2.7%。這幾個(gè)數(shù)據(jù)的比較相對粗略，但是也能在一定程度上說明問題，如果我們長期將土地供給約束在遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家甚至全球平均數(shù)的水平上，無論我們怎樣精巧地設(shè)計(jì)政策，供給的緊缺和成本的上漲都是不可避免的。

　　當(dāng)然，多年來在人多地少的基本矛盾下，中國在集約化利用土地和節(jié)約利用土地方面，已經(jīng)取得了巨大的成就，但若能進(jìn)一步適當(dāng)放松土地供給約束，切實(shí)降低土地供給成本、提高土地供給效率，定能為中國經(jīng)濟(jì)下一階段的增長創(chuàng)造新的紅利。

　　(本文作者介紹：萬博新經(jīng)濟(jì)研究院院長，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，沃頓商學(xué)院高級訪問學(xué)者，復(fù)旦大學(xué)、中國人民大學(xué)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)兼職教授，中華全國工商聯(lián)智庫委員，新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)和軟價(jià)值理論的提出者。)