■?楊小平「全國人大代表」

《中華人民共和國反洗錢法》（以下簡稱《反洗錢法》）自2006年頒布、2007年實施以來，對預防洗錢活動、維護金融秩序起到了極其重要的作用。《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）自1997年全面修訂后，經10次修訂，為打擊刑事犯罪、維護社會公平正義提供了根本保障。

案由

近年以來，隨著我國面臨的國內外形勢發生深刻變化，《反洗錢法》和《刑法》的有關規定已難以適應當前形勢。對《反洗錢法》《刑法》進行修訂，建立完善相關配套法律法規的必要性日益凸顯。主要表現有：

修訂《反洗錢法》《刑法》及建立完善相關配套法律法規是提高國家治理能力的內在要求。反洗錢工作是推進國家治理能力現代化、維護經濟社會安全穩定的重要保障，是國家治理體系的重要內容。當前，經過十幾年的努力，我國從無到有，基本建成了一套包括法律、司法、行政、監管和國際合作等方面在內的反洗錢治理體系，為預防和打擊犯罪、防范化解金融風險、維護經濟金融安全發揮了重要作用。但是，現階段的反洗錢工作與黨中央、國務院的要求，及國際反洗錢組織“金融行動特別工作組”（即“FATF”）的要求仍存在較大差距，突出的表現是法律制度存在短板，特別是《反洗錢法》《刑法》的基礎性規定存在不足，制約著反洗錢工作的有效開展。

從《反洗錢法》方面看。《反洗錢法》存在處罰范圍窄、處罰金額低和域外適用缺失，特定非金融行業反洗錢制度安排未明確、未規定單位和個人反洗錢配合義務、未規定受益所有人制度、反恐怖融資僅有原則性規定等問題。

從《刑法》方面看。《刑法》存在“洗錢罪”上游犯罪涵蓋不足、自洗錢沒有入罪，“洗錢罪”的主觀狀態認定標準偏高、與“第312條”“第349條”等條款規定的類似罪名界限不清導致適用困難等問題，嚴重影響了刑事打擊有效性。

從《反洗錢法》《刑法》的關系看。為預防洗錢活動制定的《反洗錢法》和為打擊刑事犯罪制定的《刑法》未能有效匹配。《反洗錢法》“第2條”中規定的毒品、黑社會、恐怖活動、走私、貪污賄賂、破壞金融管理秩序、金融詐騙等7種洗錢上游犯罪，僅與《刑法》“第191條”對應，并未包括“第312條”“第349條”中涉及“掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的來源和性質”的各類犯罪行為。

從《反洗錢法》《刑法》的法律適用看。在當前地下錢莊、電信詐騙、非法傳銷等經濟犯罪活動高發，非法集資、虛擬貨幣炒作等非法金融活動時有發生，虛假注資、層層嵌套、控制金融機構、挪用套取資金等金融亂象尚未得到完全遏制的形勢下，《反洗錢法》和《刑法》中存在的短板與打擊洗錢及其上游違法犯罪活動間的矛盾變得更加突出，法律準確適用困難，“重罪吸收輕罪”和“重打擊上游犯罪輕打擊洗錢犯罪”問題突出，刑事打擊力度不夠，震懾作用有限。以“地下錢莊”為例，現階段以“洗錢罪”判決的“地下錢莊”案件極少，“地下錢莊”案多以“非法經營罪”定罪，量刑偏低且多為緩刑，定罪量刑與地下錢莊的社會危害性不相匹配。

修訂《反洗錢法》《刑法》及建立完善相關配套法律法規是防范外部金融風險的客觀需要。當前，反洗錢范疇已擴大到反恐融資、防止大規模殺傷性武器擴散融資、反逃稅、法人透明度和受益所有人等多個領域，并將延伸到打擊野生動物犯罪和保護野生動物領域，內容日趨復雜敏感，國際影響力日益增強。“20國集團”領導人峰會將反洗錢納入會議議題。“金融行動特別工作組”的反洗錢國際標準得到聯合國認可，被“世界銀行”“國際貨幣基金組織”納入“金融穩定評估（FSAP）”體系。目前，全球已有200多個國家和地區承諾執行反洗錢國際標準，反洗錢已經成為全球治理的重要內容，也成為各國開展博弈、維護國家利益、實現國家戰略意圖的戰場和舞臺。

2018年以來，“金融行動特別工作組”對我國反洗錢工作開展了長達一年的評估，并指出了很多問題，其中不少問題都與《刑法》和《反洗錢法》的基礎性規定不足有關。按照“金融行動特別工作組”程序，我國需要每年向FATF匯報整改工作，在3年內整改解決絕大部分“合規性問題”，5年內整改解決未達標的“有效性問題”并接受“復評估”，在此期間若未能達到滿意效果，仍將面臨FATF一系列國際金融制裁措施，包括要求各國關注被評估國風險并采取措施、暫停乃至取消成員資格，甚至再次觸及“灰名單”。一旦被列入“灰名單”，意味著全球200多個執行反洗錢國際標準的國家和地區將視我國為“洗錢高風險國家”，其金融機構將額外審查、限制甚至拒絕我國企業和居民的跨境賬戶開立和支付結算，相當于實質意義上的全球“金融制裁”，我國的對外貿易和投資將難以進行，后果不堪設想。

鑒此，需要盡快修訂《反洗錢法》《刑法》的相關條款和建立完善相關配套法律法規。

案據

2017年9月13日，經中央深化改革領導小組審議通過，國務院辦公廳發布了《關于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管體制的意見》（簡稱《“三反”意見》）。該意見是《反洗錢法》頒布10周年來國家反洗錢體系最全面的頂層設計，是我國在“三反”工作領域的總體規劃，更是黨中央和國務院在新時代深化改革的重大戰略部署。

該意見的目標在于“到2020年，初步形成適應社會主義市場經濟要求、適合中國國情、符合國際標準的‘三反’法規體系，建立職責清晰、權責對等、配合有力的‘三反’監管協調合作機制，有效防控洗錢、恐怖融資和逃稅風險。”

該意見指出，“三反”監管體制機制是建設中國特色社會主義法治體系和現代金融監管體系的重要內容，是推進國家治理能力現代化、維護經濟社會安全穩定的重要保障，是參與全球治理、擴大金融業雙向開放的重要手段。該意見從健全工作機制、完善法律制度、健全預防措施、嚴懲違法犯罪活動、深化國際合作、創造良好社會氛圍六個方面提出了20余項具體措施。

在“完善法律制度”方面。該意見要求“推動研究完善相關刑事立法，修改懲治洗錢犯罪和恐怖融資犯罪相關規定。按照我國參加的國際公約和明確承諾執行的國際標準要求，研究擴大洗錢罪上游犯罪范圍，將上游犯罪本犯納入洗錢罪的主體范圍。對照國際公約要求，根據我國反恐實際需要，推動逐步完善有關恐怖融資犯罪的刑事立法，加強司法解釋工作。研究建立相關司法工作激勵機制，提升反洗錢工作追償效果”。要求“明確執行聯合國安理會反恐怖融資相關決議的程序”“加強特定非金融機構風險監測，探索建立特定非金融機構反洗錢和反恐怖融資監管制度”“加強監管政策配套，健全風險防控制度”。

據此，修訂《反洗錢法》《刑法》，建立完善相關配套法律法規，是對《“三反”意見》的貫徹和落實。

相關建議

堅持總體“國家安全觀”，遵循推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，貫徹落實《“三反”意見》要求，盡快修訂《反洗錢法》《刑法》相關條款和建立完善相關配套法律法規，充分發揮反洗錢在國家治理和金融風險防范中的作用。

統籌《反洗錢法》《刑法》修訂工作。順應洗錢上游犯罪擴大化的國際趨勢，踐行國際反洗錢組織要求，在《反洗錢法》《刑法》中擴大“洗錢罪”上游犯罪覆蓋面，盡可能將“洗錢罪”適用于所有嚴重犯罪，在最廣泛上游犯罪范圍下打擊洗錢犯罪。

全面修訂《反洗錢法》。一是擴大反洗錢行政處罰的范圍，調整行政處罰標準和處罰方式，加大行政處罰力度。二是明確特定非金融行業的范圍和反洗錢制度安排，將房地產、律師、社會組織等領域的反洗錢義務法定化。三是將風險評估、風險等級劃分、受益所有人識別等規定法定化。四是突顯“反洗錢 人人有責”理念，明確單位和個人在反洗錢領域的義務和違法后果，特別是要明確特定非金融機構行業主管部門及有關成員單位的反洗錢職責和義務。五是細化反恐怖融資規定，增加“涉恐名單監測”、“涉恐資產凍結”等內容。六是增加防范“定向金融制裁”風險、反逃稅、防止大規模殺傷性武器擴散融資等方面的法律條款。

修訂《刑法》部分條款。一是對第191條“洗錢罪”、第312條“掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪”和第349條“窩藏、轉移、隱瞞毒品、毒贓罪”進行有機整合，將“自洗錢”行為入罪。二是對“洗錢罪”構成要件中的主觀“明知”認定標準進行調整，增強法規適用性，降低認定難度。三是加大對“洗錢罪”和違反“反洗錢法律法規”刑事犯罪案件的刑事處罰力度，增強懲治震懾。

建立完善配套法律法規。一是以修訂后的《反洗錢法》為核心，對《中華人民共和國反恐怖主義法》《金融機構反洗錢規定》《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》《涉及恐怖活動資產凍結管理辦法》《證券期貨業反洗錢工作實施辦法》《銀行業金融機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》等法律法規及有關規范性文件進行修訂完善。同時，制定貴金屬及珠寶交易、房地產銷售、會計師事務所、律師事務所、社會組織等特定非金融行業領域以及防范定向金融制裁、反逃稅、防止大規模殺傷性武器擴散融資等領域的專門性法律法規及規范性文件。二是以修訂后的《刑法》為核心，對《最高人民法院關于審理洗錢等刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關于審理、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益刑事案件適用法律若干問題的解釋》等法律法規及規范性文件進行修訂完善或制定新的法律法規及規范性文件。

建議承辦部門：司法部主辦，中國人民銀行協辦。?

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