原標題：為什么中國不可能被整體踢出SWIFT？

　　徐奇淵

　　近期美國針對香港的金融制裁條款引發了市場關注。近年來，筆者所在的研究團隊對中等主權國家進行了大量調查和研究，有必要對一些問題進行澄清。

　　筆者認為，從美國全面制裁伊朗的例子來看，在國際金融市場上縱橫幾個世紀的歐洲老牌玩家，其盡管不情愿，但是也對美國對伊朗的金融制裁束手無策。因此，對于美國金融制裁的威力確實要有客觀、理性的認識。美國對中國（香港）某個金融機構實施中等烈度的金融制裁，這種可能完全存在、而且可能性還在上升。

　　但是，中國已然具有突出的全球系統性重要，是一個“大而不能倒，太關聯而不能倒（too big to fail、too connected to fail）”的存在。接下來的全面改革開放，無疑將使得中國的這一地位更加突出。

　　從美國推動對伊朗進行制裁的過程還可以看到，美伊博弈的天平本身就是極不平衡、極不對等的——在此背景下，美國仍然需要借助歐洲國家、SWIFT來實現整體上對伊朗的合圍、封鎖。在中美沖突之下，作為中美以外的最重要一極，歐洲是國際經濟、金融體系均勢當中的關鍵制衡力量。當前，歐洲國家的主權意識也正在上升和崛起，中國應努力實現與歐洲國家求同存異、共謀發展。

　　美國不能直接控制SWIFT

　　SWIFT的全稱是“環球同業銀行金融電訊協會”（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications）?？催@個名稱就可以知道，SWIFT并不是結算體系，但是SWIFT同樣非常重要。

　　即使是在日常最普通的收付款，也要同時進行交易信息的確認，只不過我們可能用微信、電話的方式。而在跨境支付業務中，由于語言不通、安全性和時效性要求高、交易次數和交易對手數量巨大等等原因，跨境支付的信息交互成本高，存在很大的效率問題。而SWIFT（環球同業銀行金融電訊協會）支付報文系統覆蓋了絕大部分跨境交易，基本掌握了全球跨境支付信息，可以提供高效率、低成本的解決方案。

　　從機構設置來看，SWIFT總部位于比利時，遵守歐盟和比利時法律。為保證其中立性，SWIFT的25個董事席位按照各國SWIFT報文使用量進行分配，每個國家不超過2個席位。

　　在25個董事機構當中，歐洲國家占據17個席位，美國僅占2席，根據2018年的數據，中國的報文量在SWIFT系統中排名第10，有1個董事席位，目前由中國銀行持有。此外，英國和多個歐洲大陸國家擁有和美國相同的董事席位。

　　因此從理論上來看，美國在SWIFT并沒有直接的決定權。

　　如何把伊朗兩次踢出SWIFT系統？

　　美國對伊朗的金融制裁分兩步走，先禁止其使用CHIPS（紐約清算所銀行同業支付系統）進行美元交易結算，再禁止其使用SWIFT報文系統。這從邏輯上也是可以理解的，因為動用CHIPS只需要美國單方面的決定，而動用SWIFT涉及到國際社會、尤其是歐洲國家的認可。具體來說：

　　第一步，2008年11月，美國以核擴散問題為借口對伊朗發起金融制裁，憑借手中的CHIPS系統，直接切斷了伊朗使用美元、參與美國金融交易系統的聯系。但是這還不夠，因為伊朗還可以使用歐元等貨幣和其他國家的金融系統進行交易。于是第二步，2012年，美歐升級了對伊朗的金融制裁，將伊朗4家重要的銀行從SWIFT系統中剔除。值得注意的是，在此之前的聯合國安理會投票中，這一制裁方案得到了程序上的通過（中俄兩國投了棄權票），因此這輪對伊朗的金融制裁在道義上也得到了歐洲國家和SWIFT的支持。

　　不過之后又有一些波折：2015年，各方在妥協之下簽署了伊核條約，隨后伊朗受到的金融制裁也被取消。但是2018年末，特朗普政府單方面宣布退出伊核條約，并再度要求將伊朗踢出SWIFT系統。否則，美國對伊朗的制裁是不徹底的，伊朗仍可以使用歐元等貨幣進行交易，以及SWIFT報文系統來完成交易。

　　2018年這一次對伊朗的金融制裁，是美國政府的單方面行為，在道義上聯合國安理會沒有通過制裁方案、歐洲國家并不支持，在利益上也不符合在伊朗有經濟利益的歐盟國家和SWIFT公司的意愿。因此，歐洲國家的董事會機構、SWIFT均不支持對伊朗進行金融制裁。

　　但是，美國的CHIPS系統（紐約清算所銀行美元同業支付系統）在國際支付清算體系中具有絕對優勢地位，事實上SWIFT也難以脫離CHIPS而獨立存在。這相當于跨境支付的信息業務本身，實際上難以脫離跨境支付業務本身。這就給了美國“挾天子以令諸侯”的潛在可能性。最后在美國的強迫、威脅之下，歐盟董事會機構和SWIFT只得兩害相權取其輕，無奈地接受了美國的過份要求。

　　伊朗被踢出SWIFT之后的結果確實是嚴重的。SWIFT的網絡效應強，而且各國金融機構的使用也具有路徑依賴。因此，各國幾乎都依賴于SWIFT進行跨境支付的報文傳送服務，一旦切斷某個金融機構與SWIFT系統的聯系，則該機構的跨境業務報文成本將大幅上升、甚至難以進行。

　　2012年、2018年經歷兩次被踢出SWIFT之后，伊朗經濟、金融活動就受到了顯著影響。從貿易角度來看，與金融制裁之前的2011年相比，2019年的伊朗-歐盟雙邊貿易規模下降了85%，降至57億美元，2019年伊朗-美國的雙邊貿易規模下降了68%，降至0.75億美元（數據來源為IMF，國際貿易方向DOT數據庫）。

　　伊朗的啟示和教訓

　　從理論上來看，美國政府將伊朗踢出SWIFT需要有以下四個層面的行動。

　　第一，美國政府要具有明確的意愿。第二，在此背景下，美國使用單邊的CHIPS系統對伊朗進行制裁，這具有更早的優先序、不需要其他國家的支持（本文聚焦于討論SWIFT問題，CHIPS問題需要另外單獨分析，但兩者也有一些關聯）。第三，在聯合國通過制裁方案，得到國際社會的支持，尤其是要得到占有17/25董事席位歐洲國家的支持。第四，歐洲國家的態度，是美國通過SWIFT對伊朗進行制裁的關鍵第三方力量。如果歐洲國家和SWIFT不同意，美國就要使用其美元霸權和其他渠道的壓力來威脅歐洲國家和SWIFT就范，這時候歐洲國家需要進行利弊權衡。從現實主義來看，由于伊朗的經濟、金融體量小，與歐洲國家的往來關系也遠遠談不上舉足輕重，最后歐洲國家選擇了接受美國的制裁方案。但實際上美國的這種做法也引發了歐洲的強烈不滿，歐洲也為此采取了行動。

　　可見，從歐洲國家以及SWIFT自身利益和獨立性角度來看，一個多元化的國際貨幣體系顯然對其更為有利。尤其是考慮到英、法、德三國金融機構都受到美國巨額罰金的痛苦歷史，歐洲國家對于國際貨幣體系的過度美元化也有著切膚之痛。在過去幾年，法德等國家的高級別官員、歐盟重要領導人等均在不同場合就去美元化進行過呼吁。

　　這種口頭呼吁也開始付諸行動，盡管相關做法的效果并不理想。2018年末、2019年初，英法德三國開始醞釀INSTEX系統（貿易互換支持工具），試圖規避美國強加的金融制裁，繼續和伊朗保持經濟往來，不過實際上也收效甚微。

　　在國際金融市場上縱橫幾個世紀的歐洲老牌玩家，也對美國的金融制裁束手無策（當然，關鍵還是利弊權衡的天平完全倒向了美國）。從這一點來看，對于美國金融制裁的威力確實要有客觀、理性的認識。但是歐洲國家畢竟邁出了重要的一步，已經表達了歐洲人對于美國使用霸權制裁伊朗的強烈不滿立場。同一段時間開始，歐洲的政治人物和智庫機構甚至超出金融領域范疇，從多個維度對“歐洲主權”問題進行反思。

　　排除中國的可能性極小

　　中國香港和中國內地被踢出SWIFT的可能性極小，除非美國政府嚴重發瘋。不過現在美國政府也基本接近瘋狂，所以要對最糟糕的情況有所準備、要有理論研究和金融政策上的準備。從美國主導將伊朗踢出SWIFT系統的四步過程來看，有以下條件：

　　第一步，美國有沒有意愿、美國這么做成本有多大？對于伊朗來說，其經濟、貿易體量小，出口產品種類單一、以石油為主。而美國的石油產量在近年來持續上升，甚至有望實現能源獨立。因此，美國在貿易方面對伊朗幾乎沒有依賴關系。2011年，在美國通過SWIFT對伊朗實施制裁之前，伊朗-美國雙邊貿易量僅為2.3億美元，不及美國對外貿易總額的萬分之一。金融往來方面，美國和伊朗的互相依賴關系更小。

　　因此緊接著第二步，美國使用CHIPS系統，單邊切斷了伊朗通過美國金融系統進行美元交易的聯系。

　　需要說明的是，伊朗是目前被踢出SWIFT系統的唯一經濟體，雖然俄美關系曾經高度緊張，俄羅斯的部分金融機構也在美國的二級制裁名單當中，但是至今俄羅斯機構總體上仍然存在于SWIFT系統當中。

　　第三步，要將中國香港和中國內地踢出SWIFT，還要獲得國際社會的支持，尤其是得到占有17/25董事席位歐洲國家的支持。從道義的層面來看，中國本身就是聯合國安理會常任理事會，因此不可能在多邊層面通過制裁方案。

　　當然，如果美國要逼迫歐盟國家和SWIFT就范，對香港地區和中國內地實施制裁呢？采取第四步的可能性極小。

　　原因是，中國香港、中國內地與美歐都存在廣泛的經貿、金融聯系，在全球經濟、金融體系中，中國已經是一個大而不能倒，太關聯而不能倒（too big to fail、too connected to fail）的存在。因此，在極端情況下，如果歐洲國家以及世界各國因為和中國存在交易，將導致歐洲和中國全都受到美國制裁，那相當于美國自動脫鉤于整個世界了。

　　僅從貿易領域來看，2019年中美雙邊貿易總額為5589億美元，是2011年伊朗-美國雙邊貿易總額的2386倍。2019年，中國和歐盟的貿易總額為6271億美元，是2011年伊朗-歐盟雙邊貿易總額的16.5倍（粗略比較，沒有考慮通脹因素）。中國香港與歐盟、美國的雙邊貿易，也遠遠超過伊朗。更重要的是，香港是遠東地區的國際金融中心，匯聚了大量美國、歐洲金融機構的中國區或亞太區總部。

　　就中國內地而言，其在直接投資領域、金融投資領域與歐洲、美國的雙向聯系就更加密不可分。且不說中國在歐美持有的直接、間接投資的利益，美歐外資企業在中國同時都有巨大的商業利益。當前，外資金融機構已經持有中國A股流通股總市值的6%以上，同時持有中國國債市場市值的近10%，兩者合計已經超過4萬億元。而且至今外部資金還在持續流入香港市場，港元兌美元匯率正處于強方兌換保證區間。

　　同時，中國的金融市場也越來越具有全球系統性的重要性。2015年夏天的股災和外匯市場壓力，直接導致當年9月美聯儲罕見地考慮了外部因素、推遲加息時間。在全球商業銀行的總資產排名中，中國四大行基本占據了第一方陣。在全球銀行業監管機構圈定的“全球系統重要性銀行”當中，四大行全部入選其中。還有一個重要的事實是，由于巨大的經濟體量和跨境交易活動，中國金融機構總體上仍然是美元系統當中最重要清算商之一。

　　可以說，只要中國香港、中國內地保持與美國、歐盟具有這種緊密的經濟、金融聯系，美國就難以切斷CHIPS系統，從而更加難以勸說歐盟國家支持其切斷SWIFT系統。由于中國同時是全世界120多個國家的最大貿易伙伴，并且與世界各國存在廣泛的直接投資、金融交易聯系，甚至對中國機構進行全面的、整體的長臂管轄也是不現實的（關于長臂管轄及其與金融制裁的關系，請參見：徐奇淵、周學智《應對美國金融制裁：中期的現實主義、長期的理想主義》，《財經》雜志，2019年8月）。

　　美國《香港自治法案》關于金融制裁到底說了什么？

　　7月14日，特朗普簽署的《香港自治法案》成為法律。對此法案的曲解甚廣，一時間，誤導式的解讀甚囂塵上。那么，實際上這一法案到底說了什么？從原文來看：

　　其一，該法案全文都沒有提及SWIFT，正如前文所述，這也是美國單方面法律無權涉及的內容。其二，與美國針對伊朗等國的制裁法案不同，法案似乎有意避免使用“凍結”（block）一詞，也避免使用“designate”一詞（具體參見任清、霍凝馨，《美國《香港自治法案》主要內容及簡要分析》，環球律師事務所，2020年7月15日）。

　　其三，根據該《法案》的第7（b）條第5點，直接相關的制裁措施是“對于被制裁的外國金融機構，禁止其與任何其他金融機構之間的信用轉讓或支付，只要該轉讓或支付在美國管轄權范圍內、且涉及到這一受制裁的外國金融機構”。值得注意的是，這里的支付交易禁止也在“受美國管轄權”的范圍內。

　　何為“管轄權”（jurisdiction）？一般來說，管轄權分為屬人的管轄權（personal jurisdiction）、屬事項的管轄權（subject matter jurisdiction）。其中，前者是指一國對有其國籍的自然人、法人和船舶享有管轄權。而后者是指，需要起訴原因事項發生在美國，或者合同簽訂或主要履行地在美國等等情況。法院要綜合情況具體案例具體分析。如果上述兩點都滿足，則一般情況下美國就對這個案子具有管轄權，進而符合7（b）第5點的制裁條件。近似地來說，被禁止的交易在美國的管轄權范圍之內，因此其范圍就受到了一定的限制和約束。

　　其四，對于被列入制裁范圍的機構，不一定馬上進入受制裁狀態，可以有最長一年時間的延遲。此外，該法案還有專門的豁免、終止、例外內容，為后續操作留下了諸多回旋空間。

　　五點結論

　　第一，美國通過SWIFT對中國香港、中國內地進行金融制裁的可能性極小，中美全面脫鉤的現實條件尚不具備?；仡櫭绹撇靡晾实倪^程，美國從2005年開始對伊朗實施經濟制裁，三年后切斷CHIPS，2012年切斷SWIFT。從伊朗受制裁的漸進升級過程來看，冷戰、熱戰的前提是：第一步雙邊經濟脫鉤、第二步雙邊金融脫鉤。而目前，中國與美國、歐盟的經貿、金融聯系極為緊密，我們需要保持這種聯系。

　　第二，中國要繼續堅決推進改革開放，還要注意：一方面做大，做到更加too big to fail，另一方面要繼續融入世界經濟，做到更加too connected to fail。而且，融入世界經濟的方式是雙向的，美國關上了一扇窗戶，這并不妨礙中美經濟進一步融合，中國可以向美國多開一扇窗戶，把中美、中歐，以及中國和世界的利益融合推向更高的水平，而不是相反。

　　第三，即使對中國香港、中國內地的全面金融制裁風險極小，但是對單個金融機構來說，局部、中等程度的精準制裁完全是有可能的，而且這種可能性正在上升，這是一個比較現實的問題。對于中國金融機構本身而言，應在美國法律框架內，積極維護自身利益。

　　第四，中國應順勢推動人民幣國際化，同時積極推動國內金融市場的全產業鏈發展。（1）美元已經開啟了弱周期，要抓住這一有利時間窗口期，推動人民幣匯率形成機制向充分的彈性匯率制轉變，同時完善人民幣外匯市場的風險對沖工具及其流動性。（2）在貿易和投資領域，對于中國有談判能力和定價權的情況，應爭取更多使用人民幣計價和結算。（3）完善熊貓債的基礎設施建設，推動境外和多邊金融機構在華發行人民幣債券。（4）對于已經陷入美國金融制裁的中國金融機構，既來之則安之，要讓這些機構充分發揮其應有的作用。（5）中國迫切需要打造完整的現代金融服務體系產業鏈，尤其是海運金融服務體系這類卡脖子的環節。不過總體上，中國金融體系在開放的過程中，還要補很多課，需要協調好對內改革和對外開放的順序問題，國內金融市場改革也需要加速、加力。

　　第五，在中美沖突的漫長歷史進程中，歐洲國家是至為重要的第三方力量，一定要引起中國的高度重視。從推動伊朗金融制裁的過程可以看到，美伊博弈的天平本身就是不平衡、不對等的。在此背景下，美國仍然需要借助歐洲國家、SWIFT的力度來實現整體上對伊朗的合圍、封鎖。在中美沖突之下，作為中美以外的國際經濟、金融秩序的最重要一極，歐洲是國際均勢當中的關鍵制衡力量。而且歐洲國家的主權意識也正在崛起和上升，中國有必要努力嘗試理解歐洲的核心價值理念，實現與歐洲國家求同存異、共謀發展。

　　作者為中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員

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責任編輯：杜琰 SF007