原標(biāo)題：中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)副主席曹宇：從系統(tǒng)重要性視角完善差異化監(jiān)管 維護(hù)金融體系穩(wěn)定

　　來(lái)源：中國(guó)銀行保險(xiǎn)報(bào)

　　文/中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)副主席 曹宇

　　金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性，主要體現(xiàn)在由于其規(guī)模、復(fù)雜性和系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性，一旦遭遇經(jīng)營(yíng)困難或者經(jīng)營(yíng)失敗，可能給金融體系穩(wěn)定和實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)的損害程度。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)在《有效銀行監(jiān)管核心原則》中強(qiáng)調(diào)監(jiān)管“匹配性”（Proportionality），即監(jiān)管要與金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況和系統(tǒng)重要性相適應(yīng)。2008年國(guó)際金融危機(jī)之后， 加強(qiáng)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，提高其監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管強(qiáng)度，成為二十國(guó)集團(tuán)的共識(shí)，也是國(guó)際監(jiān)管改革的重要內(nèi)容。

　　一、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

　　國(guó)際金融危機(jī)的教訓(xùn)表明，由于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)具有高度“負(fù)外部性”，金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)都難以承受其無(wú)序倒閉帶來(lái)的成本，政府不得不耗費(fèi)公共資金予以救助，造成了系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，也削弱了市場(chǎng)約束，導(dǎo)致市場(chǎng)扭曲。從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理而言，市場(chǎng)紀(jì)律之所以會(huì)失靈，是由于金融機(jī)構(gòu)在追求自身利益最大化過(guò)程中一般不會(huì)考慮外部性成本，對(duì)其自身而言雖是“理性”選擇，但可能對(duì)金融體系穩(wěn)定產(chǎn)生“非理性”的結(jié)果。2010年，按照二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人要求，金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）提出了降低系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管框架的三大支柱和32條措施建議，以減小其經(jīng)營(yíng)失敗的可能性，降低經(jīng)營(yíng)失敗帶來(lái)的影響。

　　一是要求具有更強(qiáng)的損失吸收能力，與其給金融體系帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配。全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIB）根據(jù)其系統(tǒng)重要性適用1%~3.5%不等的附加資本。2015年，金融穩(wěn)定理事會(huì)發(fā)布總損失吸收能力（TLAC）標(biāo)準(zhǔn)，要求全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力于2019年達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的16%和巴塞爾Ⅲ杠桿率分母的6%，并于2022年分別達(dá)到18%和6.75%，確保有充足資本和合格債務(wù)工具來(lái)吸收損失、抵御風(fēng)險(xiǎn)。

　　二是要求實(shí)施更嚴(yán)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)度更高的持續(xù)監(jiān)管。包括在公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管理、壓力測(cè)試和數(shù)據(jù)加總等方面提出更高的監(jiān)管要求；實(shí)施頻率更高、更為深入細(xì)致的監(jiān)督檢查和更嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；給監(jiān)管機(jī)構(gòu)賦予更廣泛的法律授權(quán)、配置更充足的監(jiān)管資源等。以巴塞爾大額風(fēng)險(xiǎn)暴露標(biāo)準(zhǔn)為例，銀行同業(yè)間大額風(fēng)險(xiǎn)暴露限額為不得超過(guò)一級(jí)資本凈額的25%，但全球系統(tǒng)重要性銀行之間不得超過(guò)15%。

　　三是要求建立更有效的處置框架，實(shí)現(xiàn)有序市場(chǎng)退出。制定恢復(fù)與處置計(jì)劃（RRP），開展可處置性評(píng)估，提早清除有礙于處置的因素，更好地為危機(jī)做準(zhǔn)備。要求母國(guó)和東道國(guó)強(qiáng)化跨境監(jiān)管合作，建立危機(jī)管理工作組（CMG），簽訂跨境合作協(xié)議（COAGs）。

　　在國(guó)際層面，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)于2011年11月發(fā)布《全球系統(tǒng)重要性銀行：評(píng)估方法與更高損失吸收能力要求》，從規(guī)模、復(fù)雜性、可替代性、關(guān)聯(lián)度、跨境業(yè)務(wù)活動(dòng)五個(gè)維度識(shí)別全球系統(tǒng)重要性銀行。2011年以來(lái)，每年公布的全球系統(tǒng)重要性銀行在28~30家之間，中國(guó)銀行（2011年）、工商銀行（2013年）、建設(shè)銀行（2015年）和農(nóng)業(yè)銀行（2016年）先后被納入。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)每三年對(duì)評(píng)估辦法進(jìn)行審查，先后于2013年和2018年進(jìn)行兩次修改，均基本維持了原有框架。新的評(píng)估辦法原定于2021年開始實(shí)施，由于新冠疫情的影響，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)決定推遲一年實(shí)施，對(duì)全球系統(tǒng)重要性銀行提出的更高杠桿率要求也相應(yīng)推遲。

　　2013年至2016年，每年公布的全球系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（G-SII）為9家，中國(guó)平安集團(tuán)被納入（2013年）。2017年開始，國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)（IAIS）致力于調(diào)整評(píng)估方法，擴(kuò)展適用范圍，于2019年公布了《保險(xiǎn)業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的整體框架》，將更高的監(jiān)管要求擴(kuò)展至更多保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。金融穩(wěn)定理事會(huì)也正考慮制定銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之外的系統(tǒng)重要性非銀行金融機(jī)構(gòu)（NBNI G-SIFIs）的評(píng)估方法，將證券公司、資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)等納入系統(tǒng)重要性監(jiān)管框架。

　　在國(guó)別層面，根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)2012年10月發(fā)布的《國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行政策框架》，各成員國(guó)強(qiáng)化了國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管。美國(guó)、歐盟、瑞士、日本、俄羅斯、南非、韓國(guó)、新加坡等先后建立了國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管框架，實(shí)施差異化的監(jiān)管政策。例如，美國(guó)以資產(chǎn)規(guī)模為主要標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)1000億、2500億、7000億美元以上的銀行機(jī)構(gòu)分別適用不同的資本監(jiān)管、杠桿率、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、大額風(fēng)險(xiǎn)集中度、壓力測(cè)試等監(jiān)管要求。歐盟及其成員國(guó)共確定了187家系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，從宏觀和微觀兩個(gè)層面，提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管強(qiáng)度。

　　二、我國(guó)加強(qiáng)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的探索

　　近年來(lái)，借鑒國(guó)際監(jiān)管改革成果，金融監(jiān)管部門不斷探索、積累系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，強(qiáng)化監(jiān)督檢查。

　　2012年，《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》提出了1%的國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求。2016年，制定了大型銀行監(jiān)管強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)（HRS），全面涵蓋資本充足、撥備覆蓋、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、并表和交叉風(fēng)險(xiǎn)、信息科技風(fēng)險(xiǎn)等核心領(lǐng)域。監(jiān)管部門對(duì)大型銀行定期開展并表管理能力評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)加總和風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告能力專項(xiàng)評(píng)估，開展壓力測(cè)試，完善應(yīng)急預(yù)案，增加監(jiān)督檢查的頻率和深度。2012年起，連續(xù)7年召開4家全球系統(tǒng)重要性銀行核心監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，會(huì)同境內(nèi)外金融管理部門建立跨境危機(jī)管理工作組，審查恢復(fù)和處置計(jì)劃，實(shí)施可處置性評(píng)估。2014年，發(fā)布《商業(yè)銀行全球系統(tǒng)重要性評(píng)估指標(biāo)披露指引》，進(jìn)一步要求表內(nèi)外資產(chǎn)余額為1.6萬(wàn)億元人民幣以上的商業(yè)銀行，每年披露表內(nèi)外資產(chǎn)余額、金融機(jī)構(gòu)間資產(chǎn)與負(fù)債、場(chǎng)外衍生產(chǎn)品等12個(gè)指標(biāo)，2019年，共有19家銀行符合相關(guān)披露標(biāo)準(zhǔn)。2015年，將所有股份制銀行和3家外資法人銀行主體監(jiān)管責(zé)任從省級(jí)派出機(jī)構(gòu)調(diào)整為總部，全面強(qiáng)化對(duì)大中型銀行的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)檢查。

　　2013年至2019年，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)先后對(duì)我國(guó)資本充足率、流動(dòng)性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、大額風(fēng)險(xiǎn)暴露以及系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管框架的國(guó)際規(guī)則一致性進(jìn)行了評(píng)估，評(píng)估結(jié)論均為“符合”，表明我國(guó)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管實(shí)踐得到了國(guó)際認(rèn)可。

　　三、從系統(tǒng)重要性視角加強(qiáng)差異化監(jiān)管的考慮

　　習(xí)近平總書記在第五次全國(guó)金融工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的永恒主題”。在金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃中，金融監(jiān)管部門把主動(dòng)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置，完善金融安全防線和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。對(duì)一些高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“精確拆彈”，防止單體機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)閰^(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。2018年底，“一行兩會(huì)”發(fā)布了《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》。目前，正在推進(jìn)《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法》和《系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管要求》的制定工作。

　　下一步，借鑒國(guó)際良好實(shí)踐，充分考慮我國(guó)金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和金融風(fēng)險(xiǎn)特征，全面準(zhǔn)確識(shí)別對(duì)金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)，對(duì)其提出更高標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)要求，將有利于打贏防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)健運(yùn)行。

　　一是結(jié)合金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和金融風(fēng)險(xiǎn)特征，全面準(zhǔn)確識(shí)別系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。識(shí)別國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，既要考慮金融市場(chǎng)規(guī)模結(jié)構(gòu)和復(fù)雜性，以及各類金融業(yè)關(guān)聯(lián)度和可替代性，也要兼顧對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長(zhǎng)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響等因素。我國(guó)金融市場(chǎng)以間接融資為主，銀行業(yè)按資產(chǎn)規(guī)模計(jì)算排名世界第一，銀行業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)量超過(guò)4500家，在金融業(yè)總資產(chǎn)中占比超過(guò)95%，中小銀行市場(chǎng)份額占比超過(guò)60%，有196家銀行按一級(jí)資本進(jìn)入全球前1000家銀行。因此，有必要按照系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評(píng)估識(shí)別機(jī)制，充分運(yùn)用監(jiān)管判斷，將具有較強(qiáng)業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性和風(fēng)險(xiǎn)外溢性的金融機(jī)構(gòu)納入系統(tǒng)重要性監(jiān)管范疇，在附加資本、杠桿率、流動(dòng)性、逆周期措施以及公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管理、壓力測(cè)試、數(shù)據(jù)治理、現(xiàn)場(chǎng)檢查等方面實(shí)施差異化監(jiān)管。

　　二是強(qiáng)化分類監(jiān)管，防止區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的傳染擴(kuò)散。近年來(lái)，一些中小金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)跨區(qū)域、跨市場(chǎng)、跨業(yè)態(tài)的特點(diǎn)十分突出，單一機(jī)構(gòu)的區(qū)域性和系統(tǒng)性影響急劇上升，風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的外溢性和傳染性。包商銀行、錦州銀行等問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)案例表明，在經(jīng)歷同業(yè)、理財(cái)、表外等高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)野蠻發(fā)展，影子銀行業(yè)務(wù)和交叉金融產(chǎn)品迅速增長(zhǎng)后，金融機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)度和脆弱性大幅提高，銀行與非銀行機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)度也在增加。一些中小銀行在負(fù)債端過(guò)度依賴同業(yè)融資，在資產(chǎn)端同業(yè)投資占比過(guò)高，其風(fēng)險(xiǎn)外溢足以超越其經(jīng)營(yíng)區(qū)域。對(duì)于這些暫時(shí)可能未達(dá)到國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)基于前瞻性、全局性的視角，將其適當(dāng)納入宏觀審慎視野，參照系統(tǒng)重要性監(jiān)管框架，強(qiáng)化監(jiān)督管理。

　　三是壓實(shí)各方責(zé)任，完善風(fēng)險(xiǎn)處置框架。金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的頂層設(shè)計(jì)還有待進(jìn)一步完善，在處置授權(quán)、處置工具、程序和分工、資金來(lái)源等方面仍需更明確的制度化安排。下一步，需要進(jìn)一步強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)主體責(zé)任、金融管理部門監(jiān)管責(zé)任和地方政府屬地責(zé)任。要壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)自救主體責(zé)任，督促指導(dǎo)制定恢復(fù)處置計(jì)劃，建立處置框架安排，開展可處置性評(píng)估；要健全損失分擔(dān)與問(wèn)責(zé)制度，在市場(chǎng)化、法治化原則下，通過(guò)多種方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的有序處置；還要落實(shí)地方政府屬地責(zé)任，將改革重組和風(fēng)險(xiǎn)化解作為防控地方金融風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)，防止小風(fēng)險(xiǎn)積聚成大風(fēng)險(xiǎn)，區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)橄到y(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　四是統(tǒng)籌考慮多方配合，強(qiáng)化跨業(yè)跨境監(jiān)管協(xié)調(diào)合作。金融風(fēng)險(xiǎn)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，要從更廣的范圍、更前瞻的思路加強(qiáng)監(jiān)管合作。在完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管規(guī)則方面，要加強(qiáng)與金融穩(wěn)定理事會(huì)和國(guó)際監(jiān)管組織的交流合作，推動(dòng)國(guó)別框架與國(guó)際準(zhǔn)則對(duì)標(biāo)接軌。在完善跨境并表監(jiān)管方面，要鞏固與母國(guó)和東道國(guó)的跨境監(jiān)管合作機(jī)制，強(qiáng)化信息共享和監(jiān)管協(xié)作。要進(jìn)一步深化國(guó)內(nèi)監(jiān)管部門、中央銀行、財(cái)政部門等之間的橫向合作以及中央金融管理部門與地方政府之間的縱向合作，形成合力。除了銀行業(yè)，還要統(tǒng)籌考慮保險(xiǎn)業(yè)和其他非銀行金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范化解，及時(shí)識(shí)別評(píng)估保險(xiǎn)公司、信托公司、證券公司、基金管理公司、金融控股公司，甚至私募基金等機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性。要將系統(tǒng)重要性作為確定監(jiān)管強(qiáng)度和配置監(jiān)管資源的重要考慮，落實(shí)差異化監(jiān)管，對(duì)所有可能因經(jīng)營(yíng)失敗而嚴(yán)重影響金融體系安全穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)，都要加大監(jiān)管強(qiáng)度和深度，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　五是把握監(jiān)管的節(jié)奏和力度，有效維護(hù)金融穩(wěn)定。審慎監(jiān)管不是機(jī)械化的過(guò)程，同樣應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)逆周期性。監(jiān)管政策要保持充分的彈性和靈活性，在維護(hù)金融穩(wěn)定、保持銀行保險(xiǎn)體系穩(wěn)健和維護(hù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之間保持適當(dāng)平衡。在強(qiáng)化系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的同時(shí)，需要積極培育金融市場(chǎng)和豐富資本補(bǔ)充及損失吸收工具，評(píng)估銀行資本補(bǔ)充的壓力和支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的需要。應(yīng)當(dāng)定期審查評(píng)估框架的科學(xué)性、合理性和可操作性，動(dòng)態(tài)把握分組和附加監(jiān)管要求。審慎監(jiān)管的節(jié)奏和力度，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)與財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，應(yīng)當(dāng)與金融風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)狀況實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，保證金融機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管者都有足夠的資源和能力，應(yīng)對(duì)極端情況下的負(fù)面沖擊，實(shí)現(xiàn)維護(hù)金融穩(wěn)定的最終目標(biāo)。

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責(zé)任編輯：潘翹楚