華夏時報記者 張智 北京報道

　　11月8日晚間，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（下稱《意見》）的通知，其中提出，要加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制，充分發(fā)揮市場機制作用，拓寬民間投資空間，堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目建設(shè)運營水平，確保規(guī)范發(fā)展、陽光運行。

　　在北京大岳咨詢有限責任公司董事長金永祥看來，新機制有助于進一步落實企業(yè)投資自主權(quán)，引導激發(fā)創(chuàng)新活力。

　　一個亮點是，《意見》要求，要最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作（PPP）新建（含改擴建）項目，市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股；關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%。

　　“我理解，政策的本意是促進民間投資。”金永祥對《華夏時報》記者表示。

　　“這個新機制有助于穩(wěn)定市場預期，增強民間資本信心，從而擴大有效投資，同時，也能顯著降低PPP項目對地方財力的依賴，顯著降低地方政府債務(wù)風險。新機制聚焦使用者付費項目，通過引入民營企業(yè)的技術(shù)、管理和創(chuàng)新優(yōu)勢，有望顯著提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量和水平。”清華大學投融資政策研究中心主任楊永恒在解讀政策時表示。

　　對此，中小企業(yè)相關(guān)負責人對本報記者建議，在當前背景下，應(yīng)繼續(xù)堅持“兩個毫不動搖”，切實優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境，破除制約民營企業(yè)公平參與市場競爭的制度障礙。充分調(diào)動民間投資積極性，完善市場準入負面清單制度，促進民間投資政策落地落細。

　　多領(lǐng)域?qū)γ衿蠼档烷T檻

　　據(jù)了解，我國PPP模式自2014年興起，短時間內(nèi)，PPP項目和擬投資規(guī)模快速攀升，根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，2014年以來累計入庫PPP項目投資額達10多萬億元。但隨后，由于“野蠻生長”，一些不規(guī)范的PPP項目導致地方政府隱性債務(wù)不斷攀升，PPP監(jiān)管不斷加強。

　　E20研究院研報顯示，在此過程中，PFI的性質(zhì)導致主要參與主體最終演變?yōu)橐源笮徒ㄖ脱肫鬄橹鳎瑫r由于傳統(tǒng)的基礎(chǔ)公共服務(wù)（污水處理、垃圾焚燒等）逐步走向成熟，大型化、標準化及普適性的服務(wù)模式使項目的基本收益逐步下降，最終融資成本成為企業(yè)競爭中的主要因素。央企、國企的融資成本優(yōu)勢及對大型項目的追逐，使民營參與PPP的占比大幅下降。

　　而此次PPP新政一個亮點，就是要求優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。其中，市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股；關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。

　　《華夏時報》記者注意到，此次支持民營企業(yè)參與的項目清單中，環(huán)保領(lǐng)域的垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目、市政領(lǐng)域的園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目和公共停車場項目、物流領(lǐng)域的物流樞紐和物流園區(qū)項目、農(nóng)業(yè)林業(yè)領(lǐng)域的林業(yè)生態(tài)項目等，以及社會領(lǐng)域的體育項目和旅游公共服務(wù)項目，按要求均應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股。

　　而污水處理項目、污水管網(wǎng)項目；城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱項目；城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路，鐵路客貨運輸商業(yè)類、延伸類業(yè)務(wù)項目；部分收費公路項目、低運量軌道交通項目；機場貨運處理設(shè)施項目；國家物流樞紐、國家骨干冷鏈物流基地項目；具有發(fā)電功能的小型水利項目，以及智慧城市、智慧交通、數(shù)據(jù)中心項目、人工智能算力基礎(chǔ)設(shè)施項目等，原則上民營企業(yè)持股不低于35%。

　　此外，列入中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃、國家批準的專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的鐵路項目；投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費公路等項目；民用運輸機場項目；石油、天然氣儲備設(shè)施項目；油氣管網(wǎng)主干線或支線項目；具有發(fā)電功能的大中型水利項目等項目，尚需積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。

　　對清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會資本合作項目，可積極鼓勵民營企業(yè)參與。外商投資企業(yè)參與政府和社會資本合作項目按照外商投資管理有關(guān)要求并參照上述規(guī)定執(zhí)行。

　　在行業(yè)內(nèi)人士看來，當前，民營經(jīng)濟發(fā)展遇到眾多挑戰(zhàn)、中央發(fā)布促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見的背景下，政府拿出一些有運營效益的項目，鼓勵民營企業(yè)參與，可以拓寬民間資本投資渠道、提振民營企業(yè)信心，同時也能控制地方政府隱性債務(wù)進一步上升。

　　“在鼓勵民營企業(yè)參與的大方針下，對民營企業(yè)而言，更可以憑借自身品牌和技術(shù)優(yōu)勢，在項目競爭中獲得更多參與的機會，同時，簡單再次回到重資產(chǎn)未必是唯一的姿勢。國企和民企合作，可以相互吸收對方的優(yōu)勢，強強聯(lián)合，通過技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、合作模式創(chuàng)新，來實現(xiàn)雙贏。”E20研究院研報顯示。

　　特許經(jīng)營回歸

　　據(jù)了解，政府和社會資本合作（PPP）實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。

　　針對這些問題，《意見》要求，政府和社會資本合作項目應(yīng)聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。政府可在嚴防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設(shè)和運營成本。

　　同時，全部采取特許經(jīng)營模式。

　　在E20研究院看來，本次以發(fā)改委牽頭，由發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)布的PPP新規(guī)，本質(zhì)是2003年全面啟動的特許經(jīng)營模式的回歸。

　　政府和社會資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施，根據(jù)項目實際情況，合理采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）、設(shè)計—建設(shè)—融資—運營—移交（DBFOT）等具體實施方式，并在合同中明確約定建設(shè)和運營期間的資產(chǎn)權(quán)屬，清晰界定各方權(quán)責利關(guān)系。

　　比如，市政污水處理領(lǐng)域具有明顯的特許經(jīng)營屬性，目前使用者付費程度雖不能覆蓋污水處理的建設(shè)及運營成本，甚至不能覆蓋建設(shè)成本，但其在水務(wù)領(lǐng)域中仍是價費機制最完善的領(lǐng)域，也是此文件目錄中明確提出的領(lǐng)域，未來有望通過水價調(diào)整、創(chuàng)新項目實施方式等逐步落地。

　　按照要求，國家發(fā)展改革委要牽頭做好特許經(jīng)營模式推進工作，切實加強政策指導。地方各級人民政府要切實負起主體責任，規(guī)范推進本級政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營項目。地方各級人民政府可依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營項目實施機構(gòu)，負責特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、項目實施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作。地方各級發(fā)展改革部門要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，嚴格把關(guān)項目特許經(jīng)營方案等有關(guān)內(nèi)容，依法依規(guī)履行項目審批、核準或備案職責。各級財政部門要嚴格執(zhí)行預算管理制度，加強地方政府債務(wù)管理，加大財會監(jiān)督力度，嚴肅財經(jīng)紀律。

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