文/新浪財經(jīng)意見領(lǐng)袖專欄(微信公眾號kopleader)專欄機構(gòu) 盤古智庫 作者 周漢民（盤古智庫學(xué)術(shù)委員會副主任委員、全國政協(xié)常委、民建中央副主席）

　　四大自貿(mào)區(qū)，覆蓋了我國東部沿海華北、華東、華南三大區(qū)域的經(jīng)濟核心區(qū)域和三大城市群，雖然有省一級政府協(xié)調(diào)，但實際運作過程中可能出現(xiàn)各自為政的情況，可能導(dǎo)致區(qū)域間、城市間的不良競爭。這就需要在國家層面成立強有力的協(xié)調(diào)機構(gòu)。

發(fā)展自貿(mào)區(qū)不能犯的五個錯誤

　　2015年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，四大自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，將為中國打造新一輪的全面深化改革的高地，也將倒逼新一輪的改革開放。從一枝獨秀的1.0時代，進入“雁陣齊飛”的2.0時代，自貿(mào)區(qū)建設(shè)成為一項更加復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須進一步明確方向、找準(zhǔn)定位。

　　1、在國家層面成立強有力的協(xié)調(diào)機構(gòu)。四大自貿(mào)區(qū)，覆蓋了我國東部沿海華北、華東、華南三大區(qū)域的經(jīng)濟核心區(qū)域和三大城市群，這將帶來與以往不同的運行規(guī)則和管理體制。雖然有省一級政府協(xié)調(diào)，但實際運作過程中可能出現(xiàn)各自為政的情況，可能導(dǎo)致區(qū)域間、城市間的不良競爭。

　　自貿(mào)區(qū)涉及到的改革領(lǐng)域眾多，其中任何一項重大改革，并非單一地方的利益調(diào)整，事關(guān)區(qū)域和全局，單靠地方政府本身無法完成。全球許多國家在自貿(mào)區(qū)的管理上采取中央政府層面設(shè)置管理機構(gòu)的做法，以充分保障自貿(mào)區(qū)運行的統(tǒng)一性與便利性。中央層面的自貿(mào)區(qū)管理機構(gòu)，應(yīng)具有全面的行政權(quán)力，甚至有充分的法律授權(quán)。

　　為了保證各個自貿(mào)區(qū)在全國范圍內(nèi)的政令統(tǒng)一，真正實現(xiàn)高效精簡的制度目的，建議考慮在中央層面成立主管機構(gòu)或?qū)�口部門，如設(shè)置統(tǒng)領(lǐng)全國的“中國自貿(mào)區(qū)管理委員會”。這一管理委員會可作為國務(wù)院的一個部委，在職權(quán)上涵蓋涉及自貿(mào)區(qū)的全部行政職權(quán)，同時有權(quán)制定相關(guān)的部門規(guī)章，并且可視情況在各個自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立垂直領(lǐng)導(dǎo)的分支機構(gòu)。

　　該機構(gòu)主要職責(zé)是研究自貿(mào)區(qū)改革過程中的法律創(chuàng)設(shè)和制度架構(gòu)，參與制訂國務(wù)院對自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見和支持地方政府的改革突破，根據(jù)現(xiàn)有四個省市的資源稟賦和比較優(yōu)勢，按照國家戰(zhàn)略需求，分別予以戰(zhàn)略定位，給出各自承擔(dān)的戰(zhàn)略任務(wù)，以及對戰(zhàn)略推進的路徑和時間表等予以原則指導(dǎo)，整合、協(xié)調(diào)不同區(qū)域的發(fā)展，及時評估、解決試點中出現(xiàn)的重大問題，真正走出一條國家戰(zhàn)略、上下聯(lián)動、地方突破、政府主導(dǎo)和市場運作的新路徑。

　　同時，也應(yīng)鼓勵四個自貿(mào)區(qū)結(jié)合各自特色開展自主創(chuàng)新、自主實踐，賦予自貿(mào)區(qū)足夠的自主權(quán)，調(diào)動積極性，注重頂層設(shè)計與基層實踐的互動，提升自貿(mào)區(qū)的開放度和創(chuàng)新度。如2.0版的上海自貿(mào)區(qū)，應(yīng)重點考慮自貿(mào)區(qū)建設(shè)如何與構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制更好結(jié)合，對接“四個中心”和科創(chuàng)中心建設(shè)，打造金融創(chuàng)新示范區(qū)，放松資本管制，拓展離岸功能，提升全球資源配置功能；廣東自貿(mào)區(qū)則側(cè)重粵港澳金融合作、貿(mào)易自由化，注重要素、商品與服務(wù)的跨境流動；天津自貿(mào)區(qū)將服務(wù)京津冀一體化，大力發(fā)展實體經(jīng)濟；福建自貿(mào)區(qū)將更好服務(wù)“海上絲綢之路”戰(zhàn)略，更加注重服務(wù)業(yè)開放和兩岸貿(mào)易平衡等。

　　此外，針對上海自貿(mào)區(qū)試點中存在自貿(mào)區(qū)管委會對自貿(mào)區(qū)內(nèi)海關(guān)、檢驗檢疫、海事、金融等部門不具有行政隸屬的問題，建議進一步擴大自貿(mào)區(qū)管委會的職權(quán)范圍，適時增強管委會的獨立地位，使其在行使綜合執(zhí)法權(quán)時起到統(tǒng)一受理、統(tǒng)一許可、統(tǒng)一處罰的作用。

　　2、盡快制定《中國自由貿(mào)易區(qū)促進法》

　　為現(xiàn)在的4個自貿(mào)區(qū)以及未來的自貿(mào)區(qū)的設(shè)立和運行厘定法律框架，避免政出多門，防止自貿(mào)區(qū)“尋租”。

　　一是促進經(jīng)濟運行體制和管理體制的協(xié)同。統(tǒng)籌做好頂層設(shè)計，科學(xué)設(shè)立我國自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，做好前瞻性的戰(zhàn)略部署，優(yōu)化政府監(jiān)管的范圍和職責(zé)分工，避免自貿(mào)區(qū)的設(shè)立與管理“留白”。

　　二是促進宏觀改革和微觀改革的協(xié)同。制定統(tǒng)一的法律體系，應(yīng)堅持合憲性原則、屬地管轄原則、立法統(tǒng)一原則、與國際慣例接軌原則，進行國家層面的立法，然后在國家立法的指導(dǎo)下，完善地方立法和配套細則，最終形成法律、法規(guī)、規(guī)章等協(xié)調(diào)配合的法律體系。

　　三是促進政府改革和市場改革的協(xié)同。隨著法治建設(shè)的推進，我國的產(chǎn)業(yè)立法也將發(fā)生兩個明顯的轉(zhuǎn)變，即由地方立法、部門立法向國家立法轉(zhuǎn)變；由單領(lǐng)域向?qū)掝I(lǐng)域轉(zhuǎn)變。簡言之，未來雙邊、多邊、國家級負面清單的決定權(quán)在全國人大，這對限制政府權(quán)力、促進政府職能轉(zhuǎn)變具有正本清源的作用，也給政府改革帶來了契機。在此情形下，應(yīng)未雨綢繆，盡早研究、設(shè)計適應(yīng)新情況的政府管理體制改革方案。

　　四是促進法治建設(shè)和對外開放的協(xié)同。要深度介入國際貿(mào)易規(guī)則的制定，使中國經(jīng)濟真正融入國際貿(mào)易格局，使國際和國內(nèi)投資者都能享受到低成本、便利化、自由化的營商環(huán)境：(1)盡快清理與自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議、國際規(guī)則不相符或相抵觸的相關(guān)法規(guī)政策，將我國根據(jù)相關(guān)國際談判協(xié)議享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法規(guī)；

　　(2)根據(jù)國際慣例進行制度引進和制度創(chuàng)新。目前，中美BIT文本談判即將完成，將開始就負面清單進行談判。但其中的一些內(nèi)容即使在自貿(mào)試驗區(qū)也尚未進行試驗，如，政府行政公開透明制度，再如，公平競爭條款，需要通過試驗實現(xiàn)與國際規(guī)則的接軌。

　　(3)加強依法行政和司法監(jiān)督，針對行政備案訴訟中的司法審查，在考慮國內(nèi)規(guī)則合法的基礎(chǔ)上也要兼顧國際上的相關(guān)規(guī)則，從把握相關(guān)法律的適用性、貫徹正確的法律程序等方面入手，為自貿(mào)區(qū)健康發(fā)展提供確定的法律保障。

　　3、與“一帶一路”戰(zhàn)略緊密對接

　　“一帶一路”戰(zhàn)略將構(gòu)筑中國新一輪對外開放的“一體兩翼”，在提升向東開放水平的同時加快向西開放步伐，助推內(nèi)陸沿邊地區(qū)由對外開放的邊緣邁向前沿。四大自貿(mào)區(qū)都是“一帶一路”的核心區(qū)，上海、廣東、天津、福建四地擁有良好的資源稟賦，是我國的經(jīng)濟重鎮(zhèn)，且都有重要的港口，是連接“一帶一路”的橋頭堡和重要支點，四大自貿(mào)區(qū)的布局，對“一帶一路”國內(nèi)核心區(qū)域和相關(guān)國家具有較強的經(jīng)濟輻射和聯(lián)動作用。

　　今年3月，國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中明確提出，推進絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路合作建設(shè)，構(gòu)建全方位對外開放新格局。同時也強調(diào)，積極推動上海、廣東、天津、福建自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)，在全國推廣成熟經(jīng)驗，形成各具特色的改革開放高地。從中我們可以悟出，自貿(mào)區(qū)建設(shè)與“一帶一路”戰(zhàn)略高度契合。因此，如何將兩者綜合考量，整體布局，是當(dāng)下最為關(guān)鍵的問題。

　　一是兩大戰(zhàn)略要形成合力。“一帶一路”與自貿(mào)區(qū)建設(shè)將共同構(gòu)成我國新對外開放格局，前者側(cè)重以基礎(chǔ)設(shè)施為先導(dǎo)促進沿線經(jīng)濟體互聯(lián)互通，而后者則以降低貿(mào)易門檻、提升貿(mào)易便利化水平加快域內(nèi)經(jīng)濟一體化為主要內(nèi)容。

　　習(xí)近平總書記針對“一帶一路”提出的“五通”問題(加強政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通、民心相通)與自貿(mào)試驗區(qū)的“四化”(投資自由化、貿(mào)易便利化、金融國際化、行政管理簡化)相互吻合。當(dāng)“一帶一路”在構(gòu)建新的開放格局時，作為改革新高點的四大自貿(mào)區(qū)，要嘗試把改革開放縱向深化，在新常態(tài)下進行的新一輪的體制機制創(chuàng)新。

　　二是服務(wù)大局凸顯優(yōu)勢。四大自貿(mào)區(qū)應(yīng)充分利用自身的比較優(yōu)勢，以不同的資源稟賦和競爭力優(yōu)勢，積極對接并差異化地實施國家一路一帶的戰(zhàn)略舉措。如上海可進一步推動國際貿(mào)易合作、擴大金融開放；廣東、福建可利用其港口航線與沿線國家已經(jīng)互聯(lián)互通的優(yōu)勢；天津則是歐亞大陸橋東端的起點。

　　三是形成輻射效應(yīng)。自貿(mào)區(qū)先行先試，為中國參與國際貿(mào)易積累經(jīng)驗，用自貿(mào)區(qū)的輻射效應(yīng)加快建成本土企業(yè)“走出去”之前的本土跨國公司國際化孵化和培育基地，促進我國企業(yè)通過對外投資參與全球資源的配置，充分利用中國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的領(lǐng)先技術(shù)和成本優(yōu)勢、以及富裕產(chǎn)能，通過自貿(mào)區(qū)加快對外輸出的速度，在為國家爭取重大利益的同時，也為“一帶一路”區(qū)域爭取到更大的發(fā)展空間。

　　四是四大自貿(mào)區(qū)分別探索與“一帶一路”重點國家的經(jīng)濟合作模式。例如東亞的哈薩克斯坦，南亞的巴基斯坦，非洲和歐洲的其他國家，甚至可以考慮在四大自貿(mào)區(qū)內(nèi)為“一帶一路”沿線重要國家的企業(yè)與我國企業(yè)的進一步合作開拓空間。

　　4、進一步推動行政管理體制改革

　　自貿(mào)區(qū)改革的重心之一在于行政管理體制的創(chuàng)新，參考國外成熟市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗做法，政府的角色應(yīng)定為在市場環(huán)境的維護者而非市場決定者，因此，自貿(mào)區(qū)一方面強調(diào)政府放松管制以發(fā)揮市場的作用，另一方面也要求政府加強監(jiān)管，抓住政府與市場的兩頭。建議以自貿(mào)區(qū)2.0版推進為契機，重點聚焦投資管理體制和事中事后管理體制的構(gòu)建，加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新政府管理方式，簡化行政審批，加強監(jiān)督管理。

　　具體而言，應(yīng)在以下方面加以推進：一是提高透明度。透明度原則作為國際公認的行政管理規(guī)則，也是自貿(mào)區(qū)建立國際信譽的重要制度，因此有必要在各自貿(mào)區(qū)條例的總則中突顯其作為基本制度的法律地位。比較各國自貿(mào)區(qū)對于透明度原則的踐行，可以發(fā)現(xiàn)其體現(xiàn)于法規(guī)政策“制定前通知、制定中參與、制定后評估”三個階段，因此我國自貿(mào)區(qū)在滿足制定中和制定后兩個階段透明的情況下，還需要加強相關(guān)規(guī)范制定前的預(yù)先通知制度，以保障利益相關(guān)方的知情權(quán)利。

　　二是穩(wěn)步推進負面清單模式。負面清單是自貿(mào)區(qū)在外資領(lǐng)域先行先試的重要制度革新。上海自貿(mào)區(qū)的負面清單經(jīng)過兩次修訂，基本實現(xiàn)了擴大開放力度、加強政策透明度、放松事前監(jiān)管、實現(xiàn)對接國際四大目標(biāo)。

　　但同時，根據(jù)普華永道、發(fā)改委、美中貿(mào)易全國委員會、中國美國商會、中國歐盟商會等的評估報告，現(xiàn)有負面清單依然存在不足之處，其中最為突出的就是負面清單尚無法成為外商投資自貿(mào)試驗區(qū)的唯一依據(jù)。

　　建議負面清單采用穩(wěn)步推進的修訂方式，同時兼顧先行先試與風(fēng)險可控兩項基本原則，明確細化負面清單中的限制性措施，擴大負面清單的涵蓋范圍，銜接準(zhǔn)入后審批管理措施與負面清單，加強內(nèi)資審批管理措施的透明度。

　　此外，隨著上海自貿(mào)區(qū)的升級和其他三個自貿(mào)區(qū)的出現(xiàn)，要重視負面清單的協(xié)調(diào)問題，避免無序競爭，建議在國家層面加以協(xié)調(diào)，乃至統(tǒng)一。十分可喜的是，國務(wù)院于2015年4月20日發(fā)布中國四大自貿(mào)區(qū)負面清單，分為15個門類、50個條目、122項特別管理措施，四大自貿(mào)區(qū)將分工協(xié)作、統(tǒng)一適用。

　　三是完善事中事后監(jiān)管體系。構(gòu)建事中事后監(jiān)管體系是一項艱巨的任務(wù)，在上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，國務(wù)院已經(jīng)決定將構(gòu)建政府信息共享平臺作為下一階段政府體制改革的重要內(nèi)容在全國推開，因此政府事中事后管理體制的構(gòu)建將成為我國下階段政府行政管理體制改革的重要內(nèi)容。

　　鑒于監(jiān)管覆蓋面寬但部門分置等問題，以上海自貿(mào)區(qū)政府事中事后管理體制為例，其涉及六個子體系(國家安全審查制度、反壟斷審查制度、社會信用體系建設(shè)、企業(yè)年檢改成企業(yè)年度信息公布制度、建立政府間各部門信息共享平臺和統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法體系、社會力量參與綜合監(jiān)管制度)，其中有些是中央相關(guān)部門的事權(quán)，如國家安全審查和反壟斷審查；

　　有些則屬于地方政府的功能，如社會信用體系的建設(shè)、企業(yè)年度信息公布等；還有些需要中央部門參與協(xié)調(diào)，如政府各部門信息共享平臺建設(shè)，建議要全面整合法律制定、執(zhí)行、識別、監(jiān)管、授權(quán)等職責(zé)，協(xié)調(diào)不同部門之間的職責(zé)如垂直管理的政府部門(條)與地方政府的職能部門(塊)之間如何配合，提高政府服務(wù)效率。

　　四是打造“政府—社會組織—市場”三位一體的聯(lián)動有效監(jiān)管機制。強調(diào)放松管制與有效監(jiān)管的平衡，就需要培育起到中介監(jiān)管作用的社會組織。建議自貿(mào)區(qū)社會組織監(jiān)管作用的發(fā)揮必須遵循宏觀與微觀并重、法治與自治結(jié)合、監(jiān)督與服務(wù)齊聚的準(zhǔn)則，同時結(jié)合自貿(mào)區(qū)特色以行業(yè)協(xié)會作為中心議題進行改革與創(chuàng)新。

　　五是擴大公眾參與度。自貿(mào)區(qū)內(nèi)各項創(chuàng)新制度的開展已經(jīng)觸發(fā)了眾多新興的行業(yè)與經(jīng)營方式，對于這些行業(yè)與經(jīng)營方式的支持與規(guī)范需要借助企業(yè)與行業(yè)協(xié)會對商事慣例的總結(jié)與解釋，故建議應(yīng)該出臺一套商事慣例的確認制度，使得自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)不僅僅作為制度的陪審者，更加成為實際規(guī)范的參與制定人。

　　5、深化金融體制改革

　　隨著人民幣國際化進程加快，建議遵循成熟資本市場發(fā)展規(guī)律，探索在跨境融資、創(chuàng)新型投行、全球金融衍生品交易等新興業(yè)務(wù)上，開辟新的市場增長點。

　　一是建立國際金融資產(chǎn)交易平臺，發(fā)展諸如存托憑證(CDR)、亞洲美元債券、人民幣國際債券等金融商品，以滿足自貿(mào)區(qū)內(nèi)外投資者的需求。借助自貿(mào)區(qū)的特殊定位和試驗區(qū)特色，應(yīng)當(dāng)允許交易平臺在投資者范圍、資金流向、產(chǎn)品創(chuàng)新方式、監(jiān)管模式等方面參照國際成熟市場通行做法大膽創(chuàng)新，在擴大資本市場對外開放、促進人民幣跨境使用、探索管理模式創(chuàng)新等方面發(fā)揮其獨特作用，建設(shè)一個運作規(guī)范、公開透明、監(jiān)管高效的金融資產(chǎn)交易市場。

　　二是推動境內(nèi)各項制度規(guī)則與國際市場接軌。目前，國際上對中央對手方制度、場外交易場內(nèi)集中清算制度、抵押品管理制度等規(guī)則進行了一系列的改革和優(yōu)化，我們自身的制度建設(shè)應(yīng)該緊跟國際最新的發(fā)展形勢，早日做到與國際慣例接軌，推動境內(nèi)金融市場的制度得到進一步完善，同時運用底線思維避免系統(tǒng)性風(fēng)險，不斷提升服務(wù)水平和專業(yè)化程度，推動我國市場的蓬勃發(fā)展。

　　三是集聚境內(nèi)外中介機構(gòu)規(guī)范市場交易。可以通過自貿(mào)區(qū)平臺建設(shè)，推動形成市場化、國際化的金融資產(chǎn)交易中介服務(wù)體系，吸引全球金融投資中介機構(gòu)在自貿(mào)區(qū)集聚。逐步建立以自律監(jiān)管為主、政府監(jiān)管為輔的綜合監(jiān)管體制和符合國際標(biāo)準(zhǔn)的投資者保護體系，督促市場主體依法依規(guī)開展業(yè)務(wù)，嚴(yán)厲打擊市場操縱等違規(guī)行為，確保市場規(guī)范、安全、有效運行。四是堅定不移加快對外開放進程。

　　為應(yīng)對來自境外市場的競爭，亟需加快境內(nèi)市場的對外開放步伐。建議在本著“以我為主、嚴(yán)控風(fēng)險”的前提下，以自貿(mào)區(qū)為試點，逐步修改相關(guān)的法律法規(guī)，放寬對境外投資者的市場準(zhǔn)入，擴大其可投資的標(biāo)的范圍，逐步消除跨境資本流動的種種障礙，夯實境內(nèi)流動性中心的地位。在具體模式方面，可以考慮借助自貿(mào)區(qū)的優(yōu)惠政策實現(xiàn)穩(wěn)妥有序開放。

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