原標題：深圳用地擴權，土地緊缺城市探索破局

　　時值深圳經濟特區建立40周年和先行示范區建設一周年，深圳喜獲土地政策“大禮包”。

　　近日，自然資源部印發《關于支持粵港澳大灣區和深圳市深化自然資源領域改革探索意見的函》（下稱《意見》），專門針對深圳列出了幾條與擴大土地自主管理權限、增加建設用地相關的探索事項。

　　廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，這實際上是在土地管理上給予深圳一定的放權，主要是為了讓深圳更好地靈活處理地方用地的自主權。

　　作為四大一線城市中面積最小的城市，深圳一直受困于“地少人多”以及由此推高的房價。此次土地管理“擴權”或有助于深圳增加住房建設供地，提高土地利用效率。

　　“提高土地利用效率，加快對現有土地資源的開發、改造和更新才是比較切實可行的路徑。”華南城市研究會會長、暨南大學教授胡剛對第一財經記者表示，深圳將近2000平方公里的土地面積不算小，合理、高效地利用起來，潛力也是無限的。

　　土地資源向中心城市傾斜

　　此次《意見》擴大了深圳土地自主管理權限，深圳或將在更大的范疇內獲得土地統籌空間。

　　《意見》從國土空間規劃、空間用途管制、土地利用、耕地占補平衡、全民所有自然資源資產有關試點、不動產登記、土地只征不轉以及深圳深化自然資源領域改革探索等九個方面，支持廣東、深圳進一步提升自然資源要素市場化配置程度和效率，激發市場活力和創造力。

　　自然資源部特別提出，支持深圳深化自然資源領域改革探索，充分發揮深圳“雙區疊加”優勢。

　　除了支持廣東和大灣區改革探索事項全部適用深圳外，《意見》提出，簡化將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的審批手續、加強閑置土地和因違約收回土地的管理、探索國有土地使用權到期后續期的操作路徑以及盤活工業用地等，從多方面來增加深圳建設用地。

　　其中深圳獲得的“探索國有土地使用權到期后續期的操作路徑”的權限，以及深圳、廣東省大灣區城市獲得的“研究探索處理歷史遺留違法用地問題的辦法”的權限，顯得尤為引人注目。也就是說，未來住宅、商辦物業下面的國有土地到期之后，該如何續期，將在深圳率先探索。

　　深圳土地管理權限的擴大，也體現了近年來土地資源向中心城市傾斜的趨勢。

　　今年3月，國務院印發了《關于授權和委托用地審批權的決定》（國發〔2020〕4號）（下稱《決定》），在嚴格保護耕地、節約集約用地前提下，改革土地管理制度，賦予省級政府更大用地自主權。

　　《決定》稱，將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市政府批準；試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市政府批準。

　　當前新增用地指標、年度計劃等權限仍在中央，各省份每年的土地審批指標是相對固定的，但在有限的“蛋糕”之下，省域內各個城市如何分配也十分重要。審批權下放到省級，有利促進省域土地資源的優化配置，利好強省會、中心城市的發展。

　　對大城市來說，土地指標不夠，不僅導致住宅用地不足，而且需要重點布局的新產業、新基建也面臨著用地的掣肘。中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經分析，中心城市的建設用地滿足不了，對城市化的發展就會產生不利影響。要突破這種束縛，就應該在分配用地資源時，更多向中心城市傾斜。中心城市土地的單位產值高，用地更為集約，土地資源向中心城市傾斜，也有利于提高土地的使用效率。

　　廣東體改研究會執行會長彭澎對第一財經記者分析，中心城市是政治、經濟、文化、醫療、交通等各個領域的中心，高端制造業、新興產業、大企業一般都集中在中心大城市。因此土地指標向大城市傾斜也有利于大城市布局這些產業，有利于實現經濟的高質量發展。

　　提高土地利用效率

　　目前深圳全市面積（不包括深汕特別合作區）約1997平方公里，根據2005年出臺的《深圳市基本生態控制線管理規定》，基本生態控制線范圍內的土地面積為974平方公里，占比接近深圳市總面積的一半。

　　2016年2月，深圳市出臺《關于支持企業提升競爭力的若干措施》，提出研究劃定產業區塊控制線，確保中長期內全市工業用地總規模不低于270平方公里，占城市建設用地比重不低于30%。

　　如此一來，剩余不到800平方公里的土地，還需要容納居住、商業服務、交通設施、公共服務設施等一系列城市功能。

　　在此情形下，一方面，“地少人多”一度成為拉高深圳房價的背后推手。

　　深圳市住房和建設局的統計數據顯示，2020年上半年深圳累計成交二手房4.4萬套，成交均價為6.5萬元/平方米，同比分別增長41.9%、4.9%。

　　近四年，深圳實際供應居住用地766.6公頃，僅占實際供應建設用地的14.2%。近三年每年供應住房僅8.1萬套，難以滿足年均新增37萬人住房需求，常住人口住房自有率僅為24%。

　　今年4月，深圳市住建局印發《住房發展2020年度實施計劃》，其中提出，深圳居住用地占全市總建設用地的22.6%，遠低于國家相關標準中25%~40%的下限，難以滿足人口快速增長條件下的住房需求增長和品質提升要求。

　　美聯物業全國研究中心總監何倩茹在接受第一財經記者采訪時表示，從長期來看，穩定房價的最有效方法，還是增加供應量。對于深圳2000萬常住人口而言，一百多萬套的商品住房是遠遠不夠的，因此政府應加緊落實各項保證新房供應量增加的政策，并盡力保障中低收入人士的購房需求，穩房價的目標才能實現。

　　目前，深圳也已有意加大居住用地供給，2020年全市計劃供應居住用地293.2公頃，對比2019年計劃供應的150公頃增加了近一倍。

　　另一方面，在住房建設用地緊張的同時，土地利用效率卻亟待提高。

　　根據深圳市規劃和自然資源局2020年5月公布的最新《閑置土地信息公開表》，第一財經記者發現，深圳目前共有59宗閑置地塊，總面積合計約195萬平方米，其中因政府原因造成的閑置地塊有20宗，企業原因造成的有34宗，非單一原因的有5宗，閑置的時長短則1個月，長則超過17年。

　　李宇嘉對第一財經記者分析，高度城市化的城市更需要提高土地利用效率。深圳目前仍存在大量閑置土地，若是政府原因造成的，政府公共配套規劃應該盡快跟上；若果是企業原因造成的，涉及的經濟糾紛或違法事件，企業方面應該盡快解決。

　　除盤活閑置用地之外，分類盤活利用存量工業用地也是十分緊要的一環。深圳綜合開發研究院旅游與地產研究中心主任宋丁曾做出論斷，從長期看，深圳要從目前30%的建設用地用于工業發展，逐步降低為20%。

　　“工業用地的大幅壓縮，不會傷及深圳的制造業，因為深圳已經在探索臨深模式和飛地模式。”宋丁認為，深圳從工業用地騰挪出來的大量土地可以引進國內外更多高水平的服務業，全面提升深圳城市的對外輻射和服務能力，提升深圳在大灣區的核心城市價值，提升深圳的國際化水平；可以開發更多的合法的租賃住房、公有產權住房、商品住房。這種情況下，深圳的土地將得到更加合理的利用，將成為國內城市土地節約集約利用的典范城市，深圳合法住房嚴重短缺的局面將從根本上改觀，整個城市由土地匱乏引起的種種嚴重問題也將迎刃而解。

　　仍有擴容需求

　　在增加用地資源的同時，拓展城市發展空間也是提高大城市承載力的重要一環。

　　今年4月，國家發改委發布的《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》提到，要完善部分中心城市市轄區規模結構和管轄范圍，解決發展空間嚴重不足問題。

　　也就是說，通過行政區劃調整，將是中心城市拓展發展空間的重要途徑。自今年6月中旬以來，共有涉及四川省成都市、吉林省長春市等多地縣級以上行政區劃變更消息相繼宣布。

　　中心城市的行政區劃調整，一般有兩個途徑：一是城市行政范圍內的區域調整，主要是將城市下轄的縣（市）撤縣設區，同時優化原有市轄區的調整，這種途徑難度相對小一些。當前，四大一線城市北上廣深以及天津、南京、武漢、廈門、佛山等強二線城市都已經進入到“無縣時代”。此外，還有相當多中心城市正在推進撤縣設區，做大做強中心城市平臺。

　　另一種途徑是，將市域范圍以外的、原屬于其他地市的部分區域納入，擴大城市的發展空間。近十年來，已有合肥、成都、西安、濟南、長春5個省會城市合并周邊地區，實現做大做強。

　　無論是撤縣設區，還是合并周邊地區，都有利于中心城市的平臺進一步擴大，城市可以在更大的空間范圍內統一布局。

　　第一財經記者對33個重點城市的土地面積、常住人口數據進行梳理后發現，有15個城市的土地面積低于1萬平方公里，包括上海、廣州、南京、鄭州、武漢等，此外，廈門、深圳、東莞、佛山和無錫都不足5000平方公里。其中，廈門僅為1699平方公里，在一二線城市中最小。深圳在合并深汕特別合作區之后，也僅2400多平方公里。總體上，這些城市都面臨著向周邊擴容的需求。

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責任編輯：薛永瑋