■二十屆三中全會決定解讀 | 中國式現代化制度保障（四）

　　□ 中國宏觀經濟研究院 徐 策 中國經濟信息網 張浩然

　　□ 財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發揮著基礎性、制度性、保障性作用，財稅體制改革更是發力推進新一輪全面改革、打開新局面的先行軍和突破口

　　□ 當前，我國財稅體制仍然存在預算分配管理有薄弱環節、稅制結構仍待優化等問題。面對新形勢新要求，財稅體制改革需要以上述方面為著力點和突破口，迎難而上，全面強化國家宏觀調控能力，建立與推進中國式現代化相適應的宏觀經濟治理架構

　　□ 按照黨的二十屆三中全會《決定》提出的目標要求，要以健全預算制度，優化稅制結構，進一步理順央地關系，健全政府債務管理體系為戰略抓手，實現財稅體制改革的全面深化，提升治理經濟的能力和水平，為以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業作出貢獻

　　財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發揮著基礎性、制度性、保障性作用，財稅體制改革更是發力推進新一輪全面改革、打開新局面的先行軍和突破口。改革開放46年來，我國財稅體制改革以中央與地方的財政關系、稅收制度、財政支出及預算管理三方面為總體框架，逐步構建起了與經濟社會發展狀況相適應、與強化國家治理能力相銜接的現代財稅制度框架。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》對深化財稅體制改革做出系統部署。面對這一“路線圖”，進一步深化財稅體制改革更顯緊迫與必要。當前，我國財稅體制仍然存在多重難點卡點，在新發展階段，面對新形勢新要求，財稅體制改革應以預算制度、稅制結構、央地財政關系、政府債務管理體系為著力點，逐一突破難點卡點，以健全預算制度，優化稅制結構，進一步理順央地關系，健全政府債務管理體系為戰略抓手，實現財稅體制改革的全面深化，提升治理經濟的能力和水平，為以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業作出貢獻。

　　一、進一步深化財稅體制改革面臨的新形勢新要求

　　縱觀改革開放46年來，特別是黨的十八大以來，我國財稅體制改革以中央與地方的財政關系、稅收制度、財政支出及預算管理三方面為總體框架，逐步構建起了與經濟社會發展狀況相適應、與強化國家治理能力相銜接的現代財稅制度框架。新時代新征程，在百年未有之大變局加速演進下，我國財稅體系中長期改革壓力愈發突出。財政收入端面臨經濟增長壓力以及跨越中等收入陷阱壓力，支出端在社會需求收縮狀況下支出剛性較強，財政收支緊平衡或為中長期常態。此外，地方債務風險壓力突出、新經濟新業態稅收體系亟待完善、中國式現代化持續推進等新形勢對財稅體制改革提出新要求。

　　（一）經濟增長壓力下財政收入壓力加大，現行財稅體制效能受限

　　2023年，我國GDP同比增長5.2%，增速維持較高水平。雖然國民經濟頂住了來自國外的風險挑戰和國內多重因素交織疊加帶來的下行壓力，呈現出整體向好態勢，但是在全球經濟下行壓力以及地緣政治危機激化的大背景下，國內中長期經濟增長壓力仍然存在。在經濟增長承壓的同時，由于減稅降費力度不減，預計財政收入將持續承壓。此外，在經濟結構轉型的大背景下，與地產相關的稅收走弱，也將持續對財政收入產生壓力，削弱財稅體制效能。

　　（二）財政硬性支出的剛性較強，財稅體系改革迫切性增加

　　從中長期看，雖然因經濟增長面臨下行壓力，積極財政政策空間受到一定影響，但是我國仍需在民生建設、環境建設、生態、現代產業體系等領域保持一定財政支持力度，財政硬性支出的剛性較強。《決定》將實現全體人民共同富裕作為中國式現代化的本質要求之一。實現共同富裕的充分條件是國家通過社會合力保障所有人獲得基本能力，這一條件對財政形塑國家治理結構的基礎性作用提出更高要求。如何調整中央與地方在“權”“錢”“責”上的關系，縮小城鄉區域之間的發展差距，推進基本公共服務均等化等問題亟待破解。在這一過程中，保持硬性的財政支出，讓財政支出有重點、有邏輯顯得尤為重要。在維持緊平衡狀態下，財政體系改革的迫切性不斷增加。

　　（三）化解地方債務風險對財稅體制改革提出更高要求

　　地方隱性債務的形成主要源于中央與地方財權和事權的不匹配，導致顯性債務無法滿足地方需求，從而產生隱性債務。因此，根治隱性債務，徹底化解地方債務風險對財稅體制提出更高要求，需要財稅體制適應宏觀財政的新形勢，積極主動深化改革。

　　（四）新經濟、新業態發展迅速，對稅收體系提出新要求

　　當前我國經濟發展迅速，經濟總量保持不斷增長，經濟成分日益復雜，網絡直播、直播帶貨、外賣騎手等新經濟、新業態如雨后春筍般涌現。與此同時，由于部分經濟新業態存在法律層面尚無法定性、相關稅收制度尚未完善等問題，且新業態通常具有跨地域性、交易虛擬化、收入來源多元化、數據巨量化等特點，因此對與之相匹配的稅收制度建立、稅收征管技術水平提出新的挑戰。

　　（五）中國式現代化的鮮明特征，對財稅體系提出新要求

　　深化財稅體制改革是圍繞推進中國式現代化進一步全面深化改革的題中應有之義、必要之舉，同時中國式現代化的五個鮮明特征也對財稅體制改革提出新要求。人口規模巨大的現代化要求我國財稅體制優化支出結構，聚焦民生福祉，健全社會保障體系；全體人民共同富裕的現代化要求我國財稅體制充分發揮收入分配調節作用，在重點領域發揮財政資金引導作用，扎實推動共同富裕；物質文明和精神文明相協調的現代化要求我國財稅體制統籌助力經濟發展與精神文明發展；人與自然和諧共生的現代化要求我國財稅體制助力解決生態環境問題，不斷優化綠色稅收體系，發揮生態保護財政資金的引導作用，撬動更多社會資本進入綠色低碳領域；走和平發展道路的現代化要求我國財稅政策服務于國際稅收治理，加強國際稅收協調，深入參與國際稅收規則制定，助力推動高水平對外開放。

　　二、進一步深化財稅體制改革的著力點和突破口

　　當前，我國財稅體制仍然存在預算分配管理有薄弱環節、稅制結構仍待優化、央地權責劃分不清、地方債務風險防范化解機制尚不完善等問題。在新發展階段，面對新形勢新要求，財稅體制改革需要以上述方面為著力點和突破口，迎難而上，補全薄弱環節、優化結構問題，解決痛點難點，破解問題機制根源，全面強化國家宏觀調控能力，建立與推進中國式現代化相適應的宏觀經濟治理架構。

　　（一）補全預算分配管理薄弱環節，加強財政資源統籌

　　總體上看，我國預算分配管理還存在諸多薄弱環節，體現在預算資源統籌、分配能力偏弱，預算約束機制不夠完善，預算管理體系薄弱等方面。《決定》提出 “健全預算制度，加強財政資源和預算統籌”“強化對預算編制和財政政策的宏觀指導”“深化零基預算改革”“統一預算分配權”。在新發展階段，要進一步深化預算體制改革，健全預算制度，通過加強財政資源和預算統籌，強化對預算編制和財政政策的宏觀指導等舉措，推動提升預算管理水平和財政治理效能，促進市場效率提升，發揮政府在資源配置中的積極作用。

　　（二）優化稅制結構，強化國家宏觀調控能力

　　稅收是國家實施宏觀調控、調節收入分配的重要工具。當前我國稅制結構仍有待優化。一方面，直接稅占比仍然偏低，影響調節收入分配等宏觀政策效能。2023年，我國直接稅占全國稅收收入的比例為41.4%，明顯低于美國的81.8%、日本的58.4%以及德國的50.4%。另一方面，我國地方稅體系不夠健全。我國地方稅主要為流動性稅基，主體稅種以共享稅為主，呈現收入有限、覆蓋面窄等特點，地方政府缺乏對當地財力具有決定性影響且長期穩定的地方稅主體稅種。在此背景下，《決定》提出“健全直接稅體系，完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度，規范經營所得、資本所得、財產所得稅收政策，實行勞動性所得統一征稅”“增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限”。在新發展階段，要進一步深化稅制結構改革，健全有利于高質量發展、社會公平、市場統一的稅收制度，強化國家宏觀調控能力。

　　（三）解決央地權責劃分不清難點，調動央地兩個積極性

　　中央和地方財政關系是政府間權責劃分的基本組成部分，處理好中央與地方關系，調動兩個積極性，是財稅體制改革的重中之重。當前，我國存在中央與地方事權和支出責任劃分不清、地方稅體系不夠健全、轉移支付法制化程度不足、省以下財政體制差異性較大等問題。《決定》提出要“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”。在新發展階段，要進一步深化央地財政關系改革，通過明確中央與地方財政事權與支出責任、優化中央和地方收入劃分、完善財政轉移支付體系、推進省以下財政體制改革等舉措，推動形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度，充分發揮中央和地方兩個積極性。

　　（四）破解地方債務風險的機制根源痛點，防范化解地方債務風險

　　政府債務是國家應對經濟波動的重要工具，是國家信用擴張和國家治理能力的重要體現。當前我國仍然存在地方政府財權與支出責任不匹配問題，且防范化解地方債務風險體制機制不夠完善。《決定》提出“完善政府債務管理制度，建立全口徑地方債務監測監管體系和防范化解隱性債務風險長效機制，加快地方融資平臺改革轉型”。在新發展階段，要健全政府債務管理體系，推動地方債務風險化解體系建立，增強財政可持續性，統籌安全與發展，推動建立政府債務與經濟發展的良性循環，促進經濟行穩致遠。

　　三、進一步深化財稅體制改革的關鍵路徑和戰略抓手

　　按照《決定》提出的目標要求，到2029年，要完成深化財稅體制改革任務，預算制度進一步健全，稅制結構進一步優化，央地財政關系達到權責清晰、財力協調、區域均衡標準。為實現這一目標，應以預算制度、稅制結構、央地財政關系、政府債務管理體系為著力點，逐一突破難點卡點，以健全預算制度，優化稅制結構，進一步理順央地關系，健全政府債務管理體系為戰略抓手，實現財稅體制改革的全面深化，提升治理經濟的能力和水平，為以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業作出貢獻。

　　（一）健全預算制度

　　預算體現國家的戰略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，是宏觀調控的重要手段。健全預算制度是財稅體制改革的重要內容之一。

　　一是加強財政資源和預算統籌。要把依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理，增強預算對落實黨和國家重大政策的保障能力；完善國有資本經營預算和績效評價制度，強化國家重大戰略任務和基本民生財力保障。

　　二是強化對預算編制和財政政策的宏觀指導。預算編制應服從服務于黨和國家發展大局，按照經濟社會發展目標和宏觀調控總體要求，強化對預算編制和財政政策的宏觀指導；推進財政支出標準化，建立完善動態調整機制，更好發揮標準在預算管理中的基礎性作用；深化零基預算改革，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規模；加強財政政策逆周期和跨周期調節，熨平經濟周期波動。

　　三是統一預算分配權。要統一預算分配權，提高預算管理統一性、規范性，完善預算公開和監督制度；提高年初預算到位率，推進預算安排與存量資金的有機結合，加大財政資金統籌力度與支出結構調整力度，規范支出管理。

　　四是深化預算績效管理改革。應深化績效管理改革，將績效理念和方法融入預算編制、執行和監督全過程，強化事前評估、強化評價結果運用，推進預算和績效管理一體化，健全預算安排與績效結果掛鉤的激勵約束機制；堅決落實黨政機關過緊日子的要求，杜絕大手大腳花錢等現象。

　　五是完善預算公開和監督制度。要嚴格執行人大批準的預算，強化預算對執行的控制；進一步加大預算公開力度，提高財政透明度，強化對權力運行的制約監督，提高預算公開工作質量。

　　六是完善權責發生制政府綜合財務報告制度。應強化數據分析應用，提升財政管理效能；完善財會監督體系，嚴肅財經紀律。

　　（二）健全稅收制度

　　稅收是國家實施宏觀調控、調節收入分配的重要工具。健全稅收制度，優化稅制結構，有助于更好地籌集財政收入、調控經濟運行、調節收入分配。

　　一是規范稅收優惠政策，提升宏觀調控效能。研究同新業態相適應的稅收制度，促進新業態健康發展；全面落實稅收法定原則，規范稅收優惠政策，完善對重點領域和關鍵環節支持機制；合理降低制造業綜合成本和稅費負擔。

　　二是健全直接稅體系，逐步提高直接稅比重。完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度，規范經營所得、資本所得、財產所得稅收政策，實行勞動性所得統一征稅；適時推進個人所得稅改革修法，合理擴大納入綜合征稅的所得范圍，完善專項附加扣除項目，完善吸引境外高端人才政策體系。

　　三是健全地方稅體系，培育地方稅源。完善地方稅稅制，培育地方主體稅種，合理配置地方稅權，理順稅費關系。按照《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》安排，后移消費稅征收環節并穩步下劃地方，并結合消費稅立法統籌研究推進改革。比如，金銀首飾、煙草和汽車等品目的消費稅已在零售環節征收或部分在批發零售環節征收，已具備征收環節下劃到地方的條件。完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優化共享稅分享比例。研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率，擴大地方稅收規模。穩妥推動房地產稅、資源稅落地，擴大地方稅源體系。

　　四是完善綠色稅制，提升綠色稅收治理能力。全面推行水資源費改稅，改革環境保護稅；完善增值稅、消費稅、企業所得稅等稅種綠色發展體系，推動綠色低碳發展。

　　五是深化稅收征管改革，提高征管效率。秉承依法治稅原則，提升政府在稅收和非稅收入方面的規范性、協同性和法治性，構建權責明確、統一規范的征收管理體系。應用新技術，持續推進統一的新一代智能化電子稅務局建設，推進標準統一、數據集中的全國稅收征管信息庫建設，推進全國涉稅信息共享平臺建設，促進各部門信息共享。

　　（三）進一步理順央地關系

　　中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，是建立科學規范央地政府關系的核心內容，是完善國家治理結構的一項基礎性、系統性工程。應進一步理順中央和地方財政關系，加快形成穩定的各級政府事權、支出責任與財力相適應的制度。

　　一是明確中央與地方財政事權與支出責任。適當上移并強化中央財政事權和支出責任；減少委托地方代行的中央財政事權，原則上通過中央本級安排中央財政事權的支出；確實需要委托地方行使事權的，需通過專項轉移支付安排資金。

　　二是優化中央和地方收入劃分。拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限，增加地方稅收規模以及自主財力；推進稅制改革，優化共享稅分享比例；完善產業在國內梯度有序轉移的協作機制，推動轉出地與承接地利益共享；規范非稅收入管理，適當下沉部分非稅收入管理權限，由地方結合實際差別化管理。

　　三是完善財政轉移支付體系。清理規范專項轉移支付，增加一般性轉移支付，提升市縣財力同事權相匹配程度；建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制；繼續推進省以下財政體制改革，優化省以下財力分配，切實加強基層財力保障。

　　四是推進省以下財政體制改革。優化省以下財力分配，切實加強基層財力保障；推進省級以下財政事權和支出責任劃分改革，適度加強省級在維護本地經濟社會協調發展、防范化解債務風險等方面的責任；督促省級政府切實擔負起保基本民生、保工資、保運轉等“三保”主體責任，加快完善省以下轉移支付制度，推動財力向困難地區和基層傾斜，逐步建立基層“三保”長效保障機制。

　　（四）健全政府債務管理體系

　　政府債務是國家應對經濟波動的重要工具，是國家信用擴張和國家治理能力的重要體現。同時，政府債務擴張所導致的債務風險積累也是經濟持續健康發展的重大隱患。健全政府債務管理體系，推動地方債務風險化解，是增強財政可持續性，推動政府債務與經濟發展的良性循環的關鍵一環。

　　一是完善政府債務管理體制機制。合理確定政府債務規模，加快建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制；完善政府債務分類和功能定位，優化債務結構；完善地方政府債務限額確定機制，一般債務限額與稅收等一般公共預算收入相匹配，專項債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配；加強債務信息公開，建立全國統一的債務信息平臺，促進債務顯性化，提高債務透明度。

　　二是建立健全防范化解地方政府隱性債務風險體系。建立全口徑地方債務監測監管體系和防范化解隱性債務風險長效機制；完善以債務率為主的地方政府債務風險評估指標體系，健全地方政府償債能力評估機制；加強風險評估預警結果應用，有效前移風險防控關口；在合理規范的制度框架內進行數字賦能，將數字分析和數字監管應用于投資監督管理、財政預算管理、動態風險監測等方面。加強源頭治理，堅決遏制新增隱性債務，有序化解存量隱性債務；健全市場化、法治化的債務違約處置機制，堅決防止風險累積形成系統性風險；加強督查審計問責，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。

　　三是加強地方政府專項債券管理。合理擴大地方政府專項債券支持范圍，適當擴大用作資本金的領域、規模、比例；完善債務限額分配機制，加強專項債券資金“借用管還”全生命周期管理；健全政府債務信息公開機制，促進形成市場化、法治化融資自律約束機制；積極開展地方債務風險化解機制探索，以地方政府為主體探索債券展期、置換等化債途徑，化解短期的債務違約風險；創新中央對地方政府的監管和績效考核機制，規范地方政府舉債行為。

　　四是加快地方融資平臺改革轉型。加強對融資平臺公司的綜合治理，持續規范融資管理，剝離其政府融資職能；禁止地方融資平臺各種變相舉債行為，推動形成政府和企業界限清晰、責任明確、風險可控的科學管理機制。

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責任編輯：江鈺涵