完善現代金融監管體系

　　金融時報 郭樹清

　　黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，對“完善現代金融監管體系”作出了專門部署，提出了明確要求，對于保障金融穩定和國家安全、推進國家治理體系和治理能力現代化、實現經濟社會高質量發展具有十分重要的意義。做好貫徹落實，需要回顧過去，展望未來，采取有針對性的措施。

　　一、深刻汲取金融監管的歷史經驗

　　我國是最早出現貨幣的國家之一，早在2000多年前，就形成了完整的金融活動管控制度，可以說，中國在金融監管方面長期走在世界前列。

　　歐洲資本主義興起之后，各類金融業務快速發展，與此同時，各種金融風險和危機不斷爆發。1720年英國頒布《泡沫法》，標志著國家開始對現代金融活動實施監管。1933年美國通過《格拉斯-斯蒂格爾法案》，確立商業銀行與投資銀行分業經營格局。20世紀80年代后，歐美國家逐漸興起混業經營趨勢。2008年全球金融危機爆發后，國際上對金融監管有效性進行反思，修訂發布一系列新的監管標準和規則。

　　改革開放以來，我國不斷探索完善金融監管體制。1984年，中國人民銀行開始專門行使中央銀行職能，包括對所有金融活動進行監管。之后，陸續成立證監會、保監會和銀監會，逐步形成銀行、保險、證券的分業經營和分業監管格局。2017年，國務院金融穩定發展委員會成立，次年組建銀保監會，監管的權威性和協調性更趨完善。

　　回顧中外金融監管史，以下幾方面經驗教訓值得認真汲取。

　　貨幣經濟絕不能背離實體經濟。商品經濟由兩個方面組成，一是產業代表的實體經濟，二是金融代表的貨幣經濟。實體經濟是貨幣經濟的根基，服務實體經濟是金融的天職。然而，金融的本性決定其特別容易陷入自我循環的泥淖。因此，金融監管必須把防止脫實向虛作為主要目標之一。次貸危機前，歐美影子銀行五年增長一倍以上，很大比例資金未流入實體經濟。我國交叉金融業務一度也十分復雜，經過3年多的集中整治，總體風險開始收斂。

　　將本求利是商業活動的正常狀態。我們的先人早就懂得，無論從事何種實業或金融活動，都需要先有本錢，否則就不可能開展正常經營。工商生意如果本錢不足，那就難以循環下去；金融業務如果沒有一定的資本金，那就遲早會陷入困境。巴塞爾協議的核心，就是對銀行信貸確定基本的資本金約束，杠桿率必須處于安全范圍。

　　收益永遠和風險成正比。作為物化的勞動價值，資本具有隨時間而增長的特性。但資本在增值過程中必然伴隨風險。通常，國債平均收益被視作“無風險收益”。在此基礎上，每多一分預期收益，就多一分潛在風險。古今中外，總有人盼望能以更低風險獲取更高收益，但規律不可能打破。承諾低風險高收益就是詐騙，金融監管要永遠與這類行為作堅決斗爭。

　　持續建設法治和誠信環境。金融的核心職能是信用中介，誠實守信和法治精神是金融運行的基礎。一方面，金融機構要恪守職業道德，提供“貨真價實”的金融服務；另一方面，股東、債務人等利益相關者也要依法依規，嚴格履約，不能以任何理由逃廢債務。

　　把握好金融創新的邊界。金融創新是把“雙刃劍”，既能提高市場效率，也會釀成重大風險。監管必須趨利避害，把握好“度”。美國1999年重新允許混業經營后，房貸支持證券、信貸違約掉期、擔保債務憑證等衍生品大量出現，成為系統性風險的主要誘因。我國互聯網金融發展初期，一些網貸平臺打著“創新”旗號違規經營，形成巨大金融和社會風險。

　　管好貨幣總閘門。通貨緊縮和通貨膨脹都會對經濟金融造成系統性損害。資本主義早期經常出現生產過剩和通貨緊縮，并由此引發金融和經濟危機。通貨膨脹的教訓同樣深刻，即使能夠創造短期繁榮，最終不得不付出巨大經濟和社會代價。我國曾多次發生銀根過松、資金供給遠大于需求。例如，1988年和1993年都出現過兩位數的物價上漲。

　　堅決抑制房地產泡沫。房地產與金融業深度關聯。上世紀以來，世界上130多次金融危機中，100多次與房地產有關。2008年次貸危機前，美國房地產抵押貸款超過當年GDP的32%。目前，我國房地產相關貸款占銀行業貸款的39%，還有大量債券、股本、信托等資金進入房地產行業。可以說，房地產是現階段我國金融風險方面最大的“灰犀牛”。

　　緊緊抓住公司治理“牛鼻子”。國際金融危機暴露出西方金融業公司治理問題嚴重。例如，激勵短期化導致股東、高管，甚至包括一部分員工都愿意過度冒險。一段時間以來，我國部分中小金融機構中，也產生了大股東操縱和內部人控制問題。必須全面深化改革，健全內部約束機制。目前，我國大型商業銀行經營效率接近世界先進水平，在勞動生產率、盈利能力、科技創新、普惠金融等方面實現趕超。最根本的原因在于把黨的領導融于公司治理各環節，努力構建中國特色現代企業制度。

　　二、正確認識現階段金融形勢

　　以習近平同志為核心的黨中央高度重視防范化解金融風險，三年攻堅戰取得實質性進展。但是，“十四五”時期我國的金融安全形勢仍然十分復雜。當今世界正處于百年未有之大變局，國內外經濟金融運行環境正在發生深刻變化，金融監管面臨新的嚴峻挑戰。

　　近年來，全球經濟增長動力不足，動蕩源和風險點增加，金融運行不穩定不確定因素增多。中美博弈加劇，美方對我戰略遏制升級，很大程度上將擾動全球金融市場。新冠肺炎疫情暴發后，一些國家采取強刺激做法，實施“無限量寬”政策，長期負面影響難以估量。其他自然災害、地緣政治等傳統和非傳統安全威脅，增加許多新的不確定性，外部環境變化可能造成更大沖擊。

　　我國經濟正處于轉向高質量發展的關鍵時期，面臨人口未富先老、經濟杠桿率過高、科技創新力不強、資源環境約束增大等重大挑戰。資本邊際效率下降，單位產出所需資金增多。受多重因素影響，金融業市場結構、經營理念和服務方式與高質量發展要求還很不適應。

　　現代科技已經并將繼續對金融業態帶來巨大改變。科技變革有利于發展普惠金融、提升服務效率，但也使金融風險的形態、路徑和安全邊界發生重大變化。數字貨幣、網絡安全、信息保護已成為金融監管的全新課題。我國移動支付、線上借貸和互聯網保險等走在世界前列，意味著法律規范和風險監管沒有成熟經驗可資借鑒。

　　金融體系內部風險仍在持續累積，一些長期形成的隱患并未徹底消除。疫情沖擊下新老問題相互交織疊加。結構復雜的高風險影子銀行容易死灰復燃。銀行業不良資產反彈壓力驟增。一些中小金融機構資本缺口加速暴露。企業、居民和地方政府債務水平進一步抬升。不法金融機構依然存在，非法金融活動屢禁不止。

　　金融相關制度存在較多短板，金融法治還很不健全。一些基礎法律制定修改需提早謀劃啟動，有的規章制度落地執行變形走樣。現有法律法規震懾力不足，違法違規成本過低。一些法規專業性操作性不足。金融機構常態化風險處置機制尚待完善。非正規金融體系交易活動缺乏有效約束。社會信用體系不健全，失信懲戒不到位。信息披露機制有效性不夠，信息披露不及時不全面，市場透明度須進一步提高。

　　金融監管資源，無論是數量還是質量，都明顯不足。金融監管的專業化、國際化水平有待提升。金融基礎設施助力監管的有效性不足。監管科技水平不高，與金融科技高速發展的趨勢相比，監管工具和手段難以滿足實際需要。高素質監管人才較為缺乏，資金和技術等資源保障亟待充實，基層監管力量十分薄弱。

　　三、持續完善現代金融監管體系

　　“十四五”時期我國金融監管改革任務更加艱巨。必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅守以人民為中心根本立場，強化底線思維，提高金融監管透明度和法治化水平。在此基礎上，健全風險預防、預警、處置、問責制度體系，持續完善權責一致、全面覆蓋、統籌協調、有力有效的現代金融監管體系。

　　（一）全面加強黨對金融工作的集中統一領導。由于歷史和文化等原因，我國金融事權主要集中于中央，地方金融事權比較有限，這就更凸顯黨中央對于金融監管工作領導的極端重要性。金融監管的大政方針，必須由黨中央制定并領導貫徹。國家金融管理部門要更加自覺地增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，切實擔當起監管主體責任。同時，地方黨委政府在金融監管中也發揮著非常重要的作用。事實上絕大多數金融機構都是地方法人，地方黨委和政府負責加強這些機構黨的領導和黨的建設，承擔國有金融資本管理和風險處置屬地責任。特別是對于各種“無照駕駛”的非法金融活動，管理和整治的主體責任都在地方。中央金融管理部門必須與地方黨委和政府密切聯系，相互支持，協同發力；都要堅持全面從嚴治黨，與金融腐敗作堅決斗爭，對違法違規行為零容忍。

　　（二）促進經濟社會發展開創新局。金融監管要堅持主動作為，防范和化解各類金融風險，維護金融體系穩健運行，以此保障社會主義現代化國家建設進程。在支持金融創新的同時，嚴防壟斷、嚴守底線，維護市場秩序，促進公平競爭。要發揮監管引領作用，推動金融業著力抑虛強實，履行社會責任，強化普惠金融、綠色金融，規范發展商業養老金融，更好實現市場價值和社會價值統一。全力保護消費者合法權益，堅決打擊非法集資、非法吸儲和金融詐騙，對各種違規變相投融資活動保持高度警惕，切實維護人民群眾財產安全和社會穩定。

　　（三）建立高效的監管決策協調溝通機制。進一步強化國務院金融穩定發展委員會的決策議事、統籌協調和監督問責職能。健全監管協調機制，各金融管理部門既要各司其職、各盡其責，又要充分溝通、強化協同。金融政策要與財政、產業、就業、區域等經濟社會政策密切配合，推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。對地方金融發展改革與風險防控，加強指導、協調和監督，有效發揮中央和地方兩個積極性，形成全國“一盤棋”。

　　（四）提高金融監管透明度和法治化水平。監管制度要覆蓋所有金融機構、業務和產品，對各類金融活動依法實施全面監管。借鑒金融穩定理事會和巴塞爾委員會改革成果，強化資本充足、監督檢查和市場約束等要求，抓緊補齊制度短板。根據不同領域、機構和市場特點，制定差異化、針對性制度，細化監管標準，提升監管精準度。更重要的是，要不斷增強制度實施有效性。要以法律法規為準繩，大幅提高違法成本，將監管工作納入法治軌道。

　　（五）健全宏觀審慎、微觀審慎、行為監管三支柱。健全宏觀審慎管理架構和政策工具，完善逆周期調節和系統重要性金融機構監管，注重防范跨市場跨區域跨國境風險傳染。提高微觀審慎監管能力，健全以資本約束為核心的審慎監管體系，加快完善存款保險制度，努力做到對風險的早發現、早預警、早介入、早處置。強化行為監管，嚴厲打擊侵害金融消費者合法權益的違法違規行為。金融監管作為整體，應當始終具備宏觀審慎視野，以微觀審慎為基礎，以行為監管為支撐，實現三者既獨立又協同的有機統一。

　　（六）構建權威高效的風險處置制度安排。加快確定系統重要性金融機構名單，科學設定評估標準和程序，提出更高監管要求。抓緊建立恢復與處置計劃，引導金融機構設立“生前遺囑”，確保危機時得到快速有效處置。與此同時，要完善風險處置方式，在防范系統性風險的同時，努力減少道德風險。落實金融機構主體責任，盡量采取“自救”，能自行化解風險或市場出清的，政府不介入。動用公共資金，必須符合嚴格的條件和標準。尤為關鍵的是，要健全損失分擔制度。全面做實股權吸收損失機制，首先由股東特別是大股東承擔損失，其他資本工具和特定債權依法轉股、減記。高管層要通過延遲支付抵扣、降薪以及事后追償等承擔相應責任。涉嫌違法犯罪的，要及時依法移送司法機關。

　　（七）強化金融基礎設施對監管的支持保障。持續推動金融市場和基礎設施互聯互通，不斷提升清算、結算、登記、托管等系統專業化水平。強化監管科技運用，加快金融業綜合統計和信息標準化立法。抓緊建設監管大數據平臺，全力推動監管工作信息化、智能化轉型。穩步推進金融業關鍵信息基礎設施國產化，防范金融網絡技術和信息安全風險。強化基礎設施監管和中介服務機構管理，對金融科技巨頭，在把握包容審慎原則的基礎上，采取特殊的創新監管辦法，在促發展中防風險、防壟斷。

　　（八）積極參與國際金融治理框架重塑。深入推動國際金融規則制定和調整，增強國際影響力。立足國情實施國際監管標準，遵循簡單、透明、有效原則，避免教條主義、文牘主義和煩瑣哲學。加強與國際金融組織的溝通交流，推動多邊和雙邊監管合作，營造有利于“走出去”的良好外部環境，堅決維護國家金融主權、安全和發展利益。

　　（九）培育忠誠干凈擔當的監管干部隊伍。加強干部思想政治教育，弘揚清廉文化，鍛造政治過硬、作風優良、業務精通的“監管鐵軍”。樹立重實干、重實績的用人導向，大力培養優秀年輕干部。優化監管資源配置，充實監管部門和基層監管力量。強化教育培訓、人才引進、交流輪崗、基層鍛煉，全面提升干部能力素質。

　　（作者為中國人民銀行黨委書記、中國銀行保險監督管理委員會主席。內容來源：《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》輔導讀本）

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責任編輯：楊亞龍