原標題：超級大央行要來了！商業(yè)銀行法、人民銀行法修訂進行時

　　經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 歐陽曉紅

　　國家重要會議召開之前，重磅消息亦接踵而至。

　　繼10月16日《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》發(fā)布之后，10月23日，《中華人民共和國中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》（簡稱《人民銀行法征求意見稿》也出來了。

　　一個“超級大央行”誕生在即。盡管某種程度上，其已是或正在成為既定事實。

　　有位才能更有為。以法治國，這次是從法律層面上賦予中國央行“建設現(xiàn)代中央銀行制度”的職責與使命。

　　中國央行發(fā)布的“《中華人民共和國中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》的說明”（簡稱“修訂說明”）明確，《中國人民銀行法》修改的必要性在于兩個“需要一個趨勢”，即：落實中央金融改革部署，建設現(xiàn)代中央銀行制度的需要；推進金融供給側結構性改革，防范化解系統(tǒng)性金融風險的需要；符合國際金融監(jiān)管改革的趨勢。

　　在市場看來，央行是中國金融系統(tǒng)的總管家，而商業(yè)銀行是中國金融系統(tǒng)的骨干個中樞，兩者一起完成貨幣的投放和收縮大循環(huán)。同時修改兩個法律，意義非同尋常；尤其在國家重要會議召開前夕。

　　又抑或惟有“貨幣投放和收縮”之大循環(huán)健康高效運轉，才能真正布局、踐行“雙循環(huán)”國家戰(zhàn)略？而后疫情時期，日趨復雜的國際形勢下，內外循環(huán)有了金融血液的補給，方能確保完成改革大任？

　　巧合的是，數(shù)字人民幣亦呼之欲出，而發(fā)行數(shù)字人民幣涉及相關法律的調整與確認。正如修訂說明稱，人民幣包括實物形式和數(shù)字形式，為發(fā)行數(shù)字貨幣提供法律依據(jù)。

　　與此同時，人民幣國際化戰(zhàn)略在10月24日的上海外灘金融峰會被中國央行官員重提。而“需把好貨幣供應總閘門；宏觀杠桿率將會更穩(wěn)一些”這一說法被中國央行長長易綱在10月21日的2020金融論壇年會上重提。

　　巧合也好，兩個“重提”也罷，其背后的支撐框架或背景是，超級大央行誕生之際，變革深處的因素――“聯(lián)結”得以浮現(xiàn)。數(shù)字經(jīng)濟時代，中國央行需在劇變與不變中，把握好動態(tài)平衡術，為實體經(jīng)濟營造更為適宜的貨幣金融環(huán)境。

　　一

　　誠如“修訂說明”指出，國家對人民銀行履職提出了新要求，如強化宏觀審慎管理和系統(tǒng)性金融風險防范，統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構、金融控股公司和重要金融基礎設施，統(tǒng)籌負責金融業(yè)綜合統(tǒng)計，加大金融違法行為處罰力度等。這些內容需要在《中國人民銀行法》中予以充分體現(xiàn)，為改革做好法律保障。

　　人民銀行法《征求意見稿》歷時近一年。中國央行表示，組織專門人員對修法相關問題進行深入研究，多次開展實地調研，長期跟蹤研究相關國際經(jīng)驗，起草了修訂草案。2019年10月至2020年7月，先后征求了中央和國家機關有關部門、業(yè)內專家學者的意見。在充分吸收各方面意見的基礎上，修改形成該征求意見稿。

　　此次修法的總體思路有三點：堅持國內實踐與國際經(jīng)驗相結合；始終堅持問題導向，確保改革有的放矢；堅持市場化、法治化的政策導向。

　　人民銀行法《征求意見稿》包括總則、組織機構、人民幣、業(yè)務、監(jiān)督管理職責、監(jiān)督管理措施、財務會計、法律責任和附則，共9章73條。涵蓋八項內容。

　　諸如：A．強調金融服務實體經(jīng)濟，加強金融宏觀調控。《征求意見稿》將“促進金融服務實體經(jīng)濟”明確寫入立法目的，引導金融體系回歸服務實體經(jīng)濟的根本定位。

　　B． 落實黨中央、國務院對人民銀行的新職責要求。根據(jù)黨和國家機構改革方案、國務院機構改革方案以及人民銀行“三定”方案，《征求意見稿》修改完善了人民銀行的職責等。

　　C． 建立貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架。

　　D． 健全系統(tǒng)重要性金融機構、金融控股公司和重要金融基礎設施的統(tǒng)籌監(jiān)管制度。

　　E． 進一步發(fā)揮人民銀行維護金融穩(wěn)定和防范、處置系統(tǒng)性金融風險的作用。

　　F．完善人民幣管理規(guī)定。《征求意見稿》規(guī)定人民幣包括實物形式和數(shù)字形式，為發(fā)行數(shù)字貨幣提供法律依據(jù)；防范虛擬貨幣風險，明確任何單位和個人禁止制作和發(fā)售數(shù)字代幣（第十九條、第二十二條）。

　　G．完善人民銀行的治理制度。繼續(xù)堅持中國人民銀行不直接認購、包銷國債和其他政府債券，不向地方政府提供貸款的原則（第三十二條）。

　　H．健全人民銀行的履職手段，加大對金融違法行為的處罰力度。針對金融市場違法成本低的問題，《征求意見稿》加大對金融違法行為的處罰力度，規(guī)定對情節(jié)嚴重的違法行為可以加重處罰，罰款上限提高至二千萬元；對取得人民銀行許可的機構增加責令暫停業(yè)務、吊銷許可證、市場禁入等處罰措施（第六十一條）。

　　這其中，就“完善人民幣管理規(guī)定”而言，人民幣包括實物形式和數(shù)字形式，為發(fā)行數(shù)字貨幣提供法律依據(jù)。或暗示數(shù)字人民幣發(fā)行在即。

　　“與現(xiàn)有的第三方掃碼支付無甚區(qū)別啊！”是半個月前深圳市某些居民對數(shù)字人民幣的初次體驗。

　　原來國慶節(jié)后，法定數(shù)字貨幣以“紅包”的形式與深圳市羅湖區(qū)居民見面。當?shù)卣诠?jié)后為其送上了一份――1000萬元“禮享羅湖數(shù)字人民幣紅包”的禮物。

　　此前，據(jù)經(jīng)濟觀察網(wǎng)記者了解，DCEP（央行數(shù)字貨幣）做為M0（現(xiàn)金）的組成部分，央行數(shù)字貨幣研究所曾為發(fā)行數(shù)字人民幣設置了100億元的額度。不過，該數(shù)額可能會變化。

　　其實，不只是深圳試點，之前還有工行、建行的數(shù)字人民幣內測頁面相繼流出，市場對數(shù)字人民幣之模樣已有大致的感觀認識――從外形上看，頗像人民幣的電子化，依然有領袖頭像；理性認知上，央行多次明確，數(shù)字人民幣定位于現(xiàn)金，未來逐漸替代紙質版。“只是發(fā)行方式的改變而已，”資深金融人士說，“無需聯(lián)想人民幣國際化。”

　　不過，追本溯源，會發(fā)現(xiàn)或是因為未雨綢繆――“捍衛(wèi)”貨幣主權與法幣地位；還因為滿足用戶匿名支付的隱私需求，也包括紙鈔高成本的考量――從當時央行相關人士的表態(tài)中，不難看出其推出央行數(shù)字貨幣（DCEP）的種種必要性。自2014 年周小川提出研發(fā)法定數(shù)字貨幣，成立專門研究小組到2017 年央行創(chuàng)立數(shù)字貨幣研究所，央行力推DCEP之決心可見一斑。而2019年6月臉書Libra白皮書的出現(xiàn)，則助推了這一進程。市場亦評論，由央行提供比紙幣更快捷、低成本的數(shù)字化貨幣媒介工具，是順應數(shù)字經(jīng)濟時代發(fā)展之必需。

　　也因此，數(shù)字人民幣的最終訴求或不僅僅只是替代紙質人民幣。深圳海王集團首席經(jīng)濟學家、中國銀行前副行長王永利認為替代現(xiàn)金只能是第一步。

　　在王永利看來，中國央行首先從替代M0入手推行數(shù)字人民幣，并堅持二元運行模式，是非常合理明智的選擇。但需要看到的是，隨著信息技術的發(fā)展，M0在貨幣總量的比重已經(jīng)降低到4%以內，而且仍在不斷降低。因此，數(shù)字人民幣絕不應僅僅局限于替代M0，而應在此基礎上進一步推進變革。

　　中國央行副行長范一飛撰文指出，數(shù)字人民幣是法定貨幣的數(shù)字化形態(tài)；數(shù)字人民幣主要定位于M0維持央行在數(shù)字人民幣發(fā)行中的中心化管理地位。

　　不過，王永利稱，數(shù)字人民幣定位于M0，但并不完全等同于實物現(xiàn)金。從羅湖數(shù)字人民幣紅包轉入及實際使用后各行“數(shù)字人民幣錢包”展示的畫面看，從最初始的“200.00”到使用后“0.01”都有顯示，根本不存在有人曾經(jīng)設想的，數(shù)字人民幣存在不同的票面金額、票面編號等因素，央行還將跟蹤每一張貨幣的去向等。

　　而在第二屆外灘金融峰會論壇上，央行數(shù)字貨幣研究所所長穆長春表示，數(shù)字人民幣的發(fā)行不是靠行政強制來實現(xiàn)的，而是應該以市場化的方式來進行，也就是說老百姓需要兌換多少，我們就發(fā)行多少。另外，只要老百姓有使用紙鈔的需求，人民銀行就不會停止紙鈔的供應。在可預見的將來，數(shù)字人民幣和紙鈔將長期并存。

　　值得一提的是，一度低調的人民幣國際化戰(zhàn)略似乎又被提及。中國央行國際司司長朱雋10月24日在上海外灘金融峰會上表示，過去眾所周知的是，人民幣的國際化堅持市場原則。政府的角色主要是消除貨幣自由使用的政策壁壘。當前，國內外局勢存在一些復雜的因素。

　　與此同時，政府將消除人民幣國際化的現(xiàn)有障礙，穩(wěn)步放開資本賬戶，增強人民幣匯率彈性，并增強債券市場的流動性。

　　此外，“完善人民幣管理規(guī)定”還明確，防范虛擬貨幣風險，明確任何單位和個人禁止制作和發(fā)售數(shù)字代幣（第十九條、第二十二條）。

　　二

　　而就“商業(yè)銀行法修訂”來看，金融監(jiān)管研究院院長孫海波解讀，此次修訂是由央行來主導（立法權在央行，執(zhí)法權主要在銀保監(jiān)會，最終需要人大通過），針對的主要現(xiàn)行商業(yè)銀行法中滯后于過去10多年已發(fā)布實施的各種規(guī)章制度的部分。所以整體上，修訂重點依然是為了健全法律框架，新東西并不多。因而也幾乎不存在所謂對銀行股的利空或利多。總體而言，未來銀行面臨的合規(guī)壓力會更大。

　　據(jù)金融監(jiān)管研究院分析，其要點在于，新修改建議稿仍然堅持分業(yè)經(jīng)營的原則，禁止商業(yè)銀行從事股票、信托經(jīng)營業(yè)務，不得投資非自用不動產(chǎn)和非金融企業(yè)股權。

　　此外，新修改建議稿對適用范圍作了適度延展，把政策性銀行、村鎮(zhèn)銀行、金融租賃、消費金融、汽車金融、財務公司都納入適用。

　　值得注意的是，新修改建議稿大幅增加了央行的監(jiān)管角色。

　　據(jù)孫海波分析，一是新增資本與風險管理部分，尤其是注意把央行的MPA納入法律框架，確定其重要的法律地位。明確列舉了：“遵守宏觀審慎管理和風險管理要求，包括資本監(jiān)管指標、資產(chǎn)管理指標、流動性監(jiān)管指標、集中度監(jiān)管指標、跨境資金逆周期監(jiān)管指標以及其他宏觀審慎管理和風險監(jiān)管指標。”

　　二是新增系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行接受人民銀行并表監(jiān)管，執(zhí)行附加監(jiān)管要求的條款。

　　市場也有觀點認為：商業(yè)銀行法修改主要有七個修改點：如擴寬銀行業(yè)務營范圍；設立銀行所需的注冊資本大幅提高；新增銀行公司治理和主要股東資質、股東禁止行為要求，修改股權變動審批要求；強調地方性銀行應扎根當?shù)兀貧w本源；強調銀行貸款自主；新增多項保護客戶權益的要求；為防范銀行經(jīng)營風險，新增并細化銀行風險處置和市場退出相關要求等。

　　在其看來，這次修訂《商業(yè)銀行法》，不是臨時的一時興起，不是隨便的一個動作，而是有目的，旨在防止商業(yè)的系統(tǒng)性風險，從準入門檻、治理結構、風險監(jiān)控、市場退出等方面進行的一次集體挽救動作。但最終結果如何，還是市場說了算的。

　　三

　　而后疫情數(shù)字經(jīng)濟時代，超級大央行漸行漸近的背景下，兩個“重提”有何特別的內涵？

　　以“重提人民幣國際化戰(zhàn)略”為例，據(jù)彭博新聞社報道，中國近期完成了全面評估后，正在重新考慮人民幣國際化戰(zhàn)略。

　　朱雋表示，未來政府可以在政策支持方面更加主動，以促進市場發(fā)揮作用。例如，央行可以完善雙邊貨幣互換協(xié)議，更好地促進貿易和投資，同時嘗試協(xié)調各種人民幣跨境結算和支付手段。

　　與此同時，政府將消除人民幣國際化的現(xiàn)有障礙，穩(wěn)步放開資本賬戶，增強人民幣匯率彈性，并增強債券市場的流動性。

　　雖然過去多年來，中國取得了一定的進展--促進離岸人民幣交易、取得了國際貨幣基金組織的官方儲備貨幣地位、還推出了人民幣計價的大宗商品合約--但人民幣在國際舞臺上發(fā)揮的作用依然較小，僅占據(jù)2%的市場份額。

　　雖然中國向海外投資者穩(wěn)步開放金融市場吸引了資本的流入，但外資持有內地股票和債券的規(guī)模仍相對較小。中國資本賬戶目前仍然因為人民幣跨境流動受到的重大監(jiān)管而受影響。

　　事實上，中國的資本賬戶開放仍道阻且長。一位資深金融人士說，我們現(xiàn)在的資本項目跟以前比顯然是更加開放了。但與國際上所理解的并接受的“看法”有很大差距。

　　重提“需把好貨幣供應總閘門；宏觀杠桿率將會更穩(wěn)一些”之說，又意味著啥？

　　國盛宏觀熊園團隊分析，回顧歷史上“總閘門”提法變化之際，貨幣政策取向、利率、M2的歷史規(guī)律：本次“總閘門”提法的變化可能只預示貨幣政策基調的邊際變化，而無法準確判斷貨幣政策是否真正全面收緊，尤其是無法得出會轉向為加息加準的結論。

　　其認為，易綱行長21日講話確實釋放了收緊和穩(wěn)杠桿的信號，但更準確的理解應是：貨幣政策基調正式轉為疫情前的“穩(wěn)健中性”，回歸“正常的貨幣政策”是指疫情期間超常規(guī)貨幣工具的退出，而并非轉向為全面收緊加準加息（至少短期尚難看到）；同時，“容忍杠桿”變?yōu)椤胺€(wěn)杠桿”，但“去杠桿”還未到來。

　　不過，按照修訂說明的解釋，從“建立貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”來看，人民銀行法《征求意見稿》完善了貨幣政策工具箱，適度增加貨幣政策工具的靈活性，保證貨幣政策調控科學合理有效（第二十五條）。為填補宏觀審慎政策的制度空白，《征求意見稿》建立宏觀審慎政策框架，明確宏觀審慎政策目標，以加強逆周期調節(jié)和穿透式監(jiān)管為重點，健全金融機構逆周期資本緩沖、風險準備金、壓力測試等宏觀審慎政策工具箱（第四條、第三十四條）。

　　此外，就“完善人民銀行的治理制度”而言，修訂說明稱，繼續(xù)堅持中國人民銀行不直接認購、包銷國債和其他政府債券，不向地方政府提供貸款的原則（第三十二條）。為保證中央銀行資產(chǎn)負債表持續(xù)健康穩(wěn)定，《征求意見稿》規(guī)定人民銀行制定中央銀行會計制度和獨立的財務預算管理制度，報經(jīng)國務院批準后組織實施，保持公開透明，依法接受審計監(jiān)督；完善財務緩沖和利潤分配制度，增加對金融風險的應對能力（第五十七條至第五十九條）。

　　這樣的法律框架修訂背景下再去看近期的兩個“重提”或“重新思考”，也許不難找到支撐邏輯，尤其是在更大履職范圍、更重監(jiān)管使命的“超級大央行”新定位語境下，去思忖包括數(shù)字人民幣的發(fā)行等相關“熱點話題”，似乎都能找到有機的“聯(lián)結”。

　　數(shù)字經(jīng)濟時代，穿過讓人眼花繚亂的表象，讓變革深處的因素――“聯(lián)結”，浮現(xiàn)出來。而改變世界的革新，就誕生于日常事物的聯(lián)結。

　　央行“總閘門”提法變化之際，國盛宏觀熊園團隊梳理了貨幣政策取向、利率、M2的歷史規(guī)律。

　　其指出，以央行貨幣政策執(zhí)行報告為主要參照，可以發(fā)現(xiàn)對“貨幣供給總閘門”的表述為“調節(jié)好（16Q4-17Q3）”-“管住（17Q4、18Q1）”-“管好（18Q2貨幣政策例會）”-“把好（7.31政治局會議、18Q2、18Q3）”-刪去（18經(jīng)濟工作會議，18Q4）-“把好”（19政府工作報告、19Q1、19Q2）-“調節(jié)”（19Q3）-刪去（19Q4-20Q2）-“把好，2020年10月21日易綱行長講話”。

　　當央行刪去“總閘門”的時候，貨幣政策更為寬松。但央行提起“總閘門”時也進行過定向降準（2018年1月、4月、7月、10月）。因此，“總閘門”提法的變化可能只預示貨幣政策基調的邊際變化，而無法準確判斷貨幣政策是否真正全面收緊，尤其是無法得出會轉向為加息加準的結論。

　　也因此，被賦予“建設現(xiàn)代中央銀行制度”、“推進金融供給側結構性改革，防范化解系統(tǒng)性金融風險”等使命，轉身為超級大央行的中國央媽，需要在百年未遇的世界變局中，在異常復雜的國內外形勢下，在劇變與不變中，把握好動態(tài)平衡術，為實體經(jīng)濟營造更為適宜的貨幣金融環(huán)境。

　　不過，顯而易見的事實亦是――“央媽并非萬能”。包括其宏觀調控水平、效率與監(jiān)管能力等是否與之新身份匹配，尚待市場觀察；但似無選擇。所以，為牢牢守住風險底線，既要馴服“灰犀牛”，又要防范“黑天鵝”，還要切斷“蝴蝶效應”；這個堪稱“央媽”的中國央行著實需身懷“十八般武藝”。

　　市場拭目以待，“超級大央行”的誕生。

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責任編輯：張譯文