特別國(guó)債在路上 控制地方存量債務(wù)

　　本報(bào)記者/杜麗娟/北京報(bào)道

　　以適當(dāng)提高財(cái)政赤字率，發(fā)行特別國(guó)債等內(nèi)容為主要亮點(diǎn)的一攬子宏觀政策的公布，成為經(jīng)濟(jì)逆周期階段財(cái)政政策發(fā)揮積極有為作用的重要舉措。在中央政治局會(huì)議公布上述政策后，其后續(xù)的落地情況，也引起市場(chǎng)更多關(guān)注。

　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者從相關(guān)財(cái)稅法人士處了解到，以往財(cái)政赤字率、專項(xiàng)債以及國(guó)債等政策的審議，都通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)來(lái)表決通過(guò)，但今年受疫情影響，全國(guó)兩會(huì)推遲召開(kāi)，從政策落地的時(shí)效性和靈活性角度考慮，由人大常委會(huì)審議也符合預(yù)算法的要求。

　　“從時(shí)間節(jié)點(diǎn)上看，4月底召開(kāi)的人大常委會(huì)大概率就會(huì)審議上述政策草案，這將有利于加速政策的落地，一旦草案審議通過(guò)，預(yù)計(jì)5月份就可以會(huì)開(kāi)始執(zhí)行。”該人士說(shuō)。

　　據(jù)了解，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)會(huì)議由委員長(zhǎng)召集，一般每?jī)蓚€(gè)月舉行一次，一年共召開(kāi)6次會(huì)議，每次會(huì)議的召開(kāi)時(shí)間通常為雙月的下旬。此前，2月份召開(kāi)的人大常委會(huì)會(huì)議中一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是提請(qǐng)會(huì)議審議，關(guān)于推遲召開(kāi)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議的決定草案。

　　控制地方存量債務(wù)

　　“如果財(cái)政赤字率提高，那么增加的特別國(guó)債規(guī)模大概率會(huì)和赤字率提高的范圍相吻合，這么做的目的也是為了把債務(wù)規(guī)模控制在可防范的范圍。”中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文坦言。

　　控制債務(wù)整體規(guī)模固然重要，但在施正文看來(lái)，此次發(fā)行的特別國(guó)債將作為中央政府的直接債務(wù)。也就是說(shuō)，特別國(guó)債主要是對(duì)中央政府加杠桿，以補(bǔ)充市場(chǎng)流動(dòng)性，穩(wěn)定當(dāng)前經(jīng)濟(jì)，這對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)無(wú)疑是利好。

　　3月27日召開(kāi)的中央政治局會(huì)議提出，要抓緊研究提出積極應(yīng)對(duì)的一攬子宏觀政策措施，積極的財(cái)政政策要更加積極有為，穩(wěn)健的貨幣政策要更加靈活適度，適當(dāng)提高財(cái)政赤字率，發(fā)行特別國(guó)債，增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模。

　　消息發(fā)布后，市場(chǎng)對(duì)特別國(guó)債和財(cái)政赤字率的情況關(guān)注頗高。截至目前，我國(guó)共發(fā)行過(guò)三次特別國(guó)債，其資金定向使用針對(duì)性高，對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)起到了一定作用。

　　對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，特別國(guó)債是為實(shí)施某種特殊政策而在特定范圍內(nèi)或?yàn)樘囟ㄓ猛径l(fā)行的國(guó)債。與普通國(guó)債相比，特別國(guó)債在預(yù)算管理方面納入中央財(cái)政國(guó)債余額管理。

　　更為重要的是，通過(guò)發(fā)行特別國(guó)債，可以以較低成本來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口。

　　在國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部相關(guān)人士介紹，截至3月13日，全國(guó)各級(jí)財(cái)政安排的疫情防控投入資金為1169億元。在減稅降費(fèi)背景下，財(cái)政收支缺口逐漸加大。

　　中誠(chéng)信國(guó)際研究院副院長(zhǎng)袁海霞認(rèn)為，特別國(guó)債的資金用途上，可針對(duì)性的用于支持脫貧攻堅(jiān)、實(shí)體紓困、重點(diǎn)基建、注資商業(yè)銀行等，其功能較地方政府專項(xiàng)債來(lái)說(shuō)，更加多樣化，可以放大積極財(cái)政政策的效果。

　　她介紹，至于具體的發(fā)行流程，特別國(guó)債首先需要國(guó)務(wù)院提請(qǐng)人大常委會(huì)審議增發(fā)特別國(guó)債，調(diào)整年末國(guó)債余額限額，然后財(cái)政部根據(jù)議案決定發(fā)行特別國(guó)債，并按特定投向使用。從歷史情況來(lái)看，以國(guó)務(wù)院向人大常委會(huì)提請(qǐng)審議增發(fā)特別國(guó)債議案為起點(diǎn)，到特別國(guó)債最終發(fā)行的時(shí)間為2~6個(gè)月不等。

　　然而結(jié)合今年前2個(gè)月財(cái)政收支數(shù)據(jù)，多位財(cái)稅人士認(rèn)為，此次特別國(guó)債的發(fā)行流程預(yù)計(jì)會(huì)縮短審議時(shí)間，更靈活的保證政策落地是積極財(cái)政政策的一個(gè)重要表現(xiàn)。

　　和學(xué)界預(yù)測(cè)觀點(diǎn)一樣，市場(chǎng)人士也認(rèn)為特別國(guó)債從草案審議到執(zhí)行的周期有可能會(huì)縮短。

　　袁海霞預(yù)測(cè)，此次特別國(guó)債最快將于4月底、5月初開(kāi)始發(fā)行。從規(guī)模上看，或更接近1998年推出的用于基建投資擴(kuò)大內(nèi)需的特別國(guó)債。“預(yù)計(jì)發(fā)行規(guī)模在1萬(wàn)億元左右?！?/p>

　　中誠(chéng)信國(guó)際研究院估算，若2020年我國(guó)政府負(fù)債率不超過(guò)44%，結(jié)合2020年名義GDP增速5%，以及地方政府債務(wù)余額增幅4.8萬(wàn)億元的情況，那么今年特別國(guó)債的發(fā)行規(guī)模大概在1萬(wàn)億元左右。

　　政策需加力提效

　　盡管中央政府加杠桿有一定空間，但在疫情沖擊下，赤字率調(diào)升幅度不宜過(guò)大，控制未來(lái)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍是防風(fēng)險(xiǎn)的首要任務(wù)，這意味著，積極財(cái)政政策仍需進(jìn)一步加力提效。

　　施正文認(rèn)為，目前地方政府專項(xiàng)債券主要納入政府性基金預(yù)算管理，且項(xiàng)目都有收益，從赤字口徑上看，其不會(huì)增加一般公共預(yù)算赤字，因此加快專項(xiàng)債發(fā)行有利于緩解地方政府財(cái)政壓力。

　　3月31日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，要求進(jìn)一步增加地方政府專項(xiàng)債規(guī)模，在前期已下達(dá)一部分今年專項(xiàng)債限額的基礎(chǔ)上，抓緊按程序再提前下達(dá)一定規(guī)模的專項(xiàng)債，按照“資金跟著項(xiàng)目走”原則，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目多、風(fēng)險(xiǎn)水平低的地區(qū)給予傾斜。各地要抓緊發(fā)行，力爭(zhēng)二季度發(fā)行完畢。

　　4月2日，財(cái)政部披露數(shù)據(jù)顯示，截至3月底，今年共發(fā)行新增地方政府專項(xiàng)債券10829億元，其中3月份發(fā)行1331億元。

　　專項(xiàng)債增加規(guī)模、加快發(fā)行使用，是今年積極財(cái)政政策的發(fā)力點(diǎn)之一。事實(shí)上，自2019年以來(lái)減稅降費(fèi)影響下財(cái)政收入持續(xù)承壓，一定程度上掣肘了財(cái)政支出，為緩解財(cái)政資金壓力，2019年6月專項(xiàng)債新規(guī)允許將專項(xiàng)債作為重大項(xiàng)目資本金，保障重大項(xiàng)目正常推進(jìn)，同年9月國(guó)常會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大專項(xiàng)債用作資本金領(lǐng)域范圍，降低了地方政府在基建項(xiàng)目建設(shè)中的財(cái)政壓力。

　　“專項(xiàng)債從最初的土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路和棚戶區(qū)改造三個(gè)品種逐步拓展，去年開(kāi)始，投向重大項(xiàng)目建設(shè)及重點(diǎn)短板領(lǐng)域的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債規(guī)模占比持續(xù)上升，對(duì)緩解地方政府的融資難起到了一定作用。”一位地方財(cái)政系統(tǒng)人士如此評(píng)價(jià)專項(xiàng)債。

　　不可否認(rèn)的是，專項(xiàng)債發(fā)揮了穩(wěn)基建與穩(wěn)增長(zhǎng)的重要作用。特別是當(dāng)前專項(xiàng)債以收益自求平衡的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債為主，由其產(chǎn)生的現(xiàn)金流收入或?qū)υ黾拥胤秸杖霂?lái)長(zhǎng)期正面影響。

　　然而隨著專項(xiàng)債規(guī)模的增加，收益不及預(yù)期的問(wèn)題也時(shí)有發(fā)生。

　　針對(duì)實(shí)際工作的大量調(diào)研，大岳基礎(chǔ)設(shè)施研究院研究員趙晶認(rèn)為，專項(xiàng)債最大的優(yōu)點(diǎn)是公開(kāi)透明，為穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)投資做出了貢獻(xiàn)，但也積累了很多風(fēng)險(xiǎn)。比如，專項(xiàng)債在申報(bào)過(guò)程中前期準(zhǔn)備工作不充分，很多專項(xiàng)債項(xiàng)目申請(qǐng)到了資金，但卻不具備開(kāi)工條件，甚至有的項(xiàng)目根本不存在，由此造成了大量資金閑置，給地方政府帶來(lái)了額外資金成本負(fù)擔(dān)。

　　“由于專項(xiàng)債審計(jì)工作一直沒(méi)有開(kāi)展，專項(xiàng)債資金被挪用的現(xiàn)象比較普遍，一旦審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題再去整改將造成嚴(yán)重后果?！壁w晶建議，當(dāng)前在大力推動(dòng)專項(xiàng)債發(fā)展的同時(shí)，政府應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管工作，盡快啟動(dòng)對(duì)專項(xiàng)債的審計(jì)，以防止風(fēng)險(xiǎn)滾動(dòng)過(guò)大，影響國(guó)家政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　根據(jù)中誠(chéng)信的測(cè)算，近幾年新增專項(xiàng)債額度增速均保持在60%以上，專項(xiàng)債對(duì)于補(bǔ)短板穩(wěn)增長(zhǎng)的重要作用明顯，從專項(xiàng)債的撬動(dòng)效應(yīng)看，若考慮投向土儲(chǔ)及棚改的專項(xiàng)債規(guī)模，3.5萬(wàn)億元新增專項(xiàng)債中投向基建領(lǐng)域的新增專項(xiàng)債最大或接近2萬(wàn)億元；結(jié)合20%資本金比例估算，2萬(wàn)億元基建領(lǐng)域新增專項(xiàng)債或可撬動(dòng)基建投資3.1萬(wàn)億元。

　　在此背景下，探索建立全生命周期監(jiān)管機(jī)制以及加強(qiáng)債券信息披露等工作，也成為積極財(cái)政政策加力提效中不可忽視的一個(gè)環(huán)節(jié)?！皬哪壳扒闆r看，年內(nèi)專項(xiàng)債的規(guī)模將創(chuàng)新高，做好上述工作才能確保項(xiàng)目真正的轉(zhuǎn)化率，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用?！鄙鲜鲐?cái)稅人士指出。

責(zé)任編輯：覃肄靈