基于全要素流動 推進長三角財稅政策一體化

　　習近平總書記在2018年11月5日首屆中國國際進口博覽會開幕式上發表主旨演講時提到：“將支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略。”李克強總理于2019年政府工作報告中指出：“將長三角區域一體化發展上升為國家戰略，編制實施發展規劃綱要。”黨中央將長三角區域一體化提升為國家戰略，意味著長三角一體化不僅要體現出區域社會經濟的綜合效能，而且要成為我國區域經濟協調發展的引擎。

　　從結果導向而言，長三角區域一體化最終將形成區域內三省一市的社會經濟諸方面的高質量協同發展，包括產業結構的協調發展、交通網絡的互聯互通、醫療資源的共享機制以及環境保護的共管共治等方面。其實現目標的路徑應當是以市場機制為主導、政府協調為輔助，形成長三角區域的全要素合理流動的格局。因此，制定與此思路相契合的、相協調的長三角財稅政策不可或缺。

　　長三角區域一體化財稅政策的核心主要體現在兩個方面：第一，形成有利于長三角區域全要素全流動的財稅制度；第二，建立基于互惠互利的長三角區域之間新型財稅體制。

　　生產要素流動導向的動因包括市場利益驅動和公共服務水平差異。要素的趨利流動主要由市場決定，按照市場競爭原則進行配置。值得注意的是，在一個比較成熟的市場經濟體系中，要素流動的導向更加重視公共服務的水平，而公共服務的提供主要取決于政府財政資源的配置。就長三角區域的主要公共服務資源的現狀水平（見表1）和財力配置水平（見表2）而言，存在較大的差異，顯然不利于人財物要素的合理流動。

　　以高等教育以及優質醫療資源的配置現狀為例，雙一流高校的數量江蘇是浙江和安徽的6倍，三甲醫院的數量江蘇是安徽的近2.5倍，如果考慮人均水平，其差距會更大。義務教育的適齡人均財政支出水平，上海是浙江的2.5倍、安徽的20.1倍；醫療衛生人均財政支出水平，上海是江蘇省的2倍、安徽的2.3倍。由此可見，長三角區域各地間的公共服務均等化差異較大，不利于區域間全要素的合理流動。因此，只有通過財稅政策的區域協調，合理調整和優化區域基本公共服務的結構，方可全方位促進生產要素的自由流動，實現區域共同發展。

　　長三角區域一體化規劃的落實需要三省一市政府的通力配合與協調，顯然其公共服務的成本分攤和政府財力的利益配置問題是關鍵。雖然國家的稅收政策是統一的，政府預算支出也是有基本標準的，但是各地的執行與管理政策往往從自身利益角度出發，客觀上存在政府間利用財稅工具惡性競爭的傾向。從長三角地區的26個市政府工作報告對比中發現，各地區對于加入長三角一體化中所采取的行動差異，多少均體現出這一特征。因此，只有在通過長三角區域財稅管理制度協調一致的前提下，打破政府間的特殊財稅管制，建立政府成本分攤制度和稅費利益分享機制，最終達到共贏目標。

　　為了實現長三角區域一體化的總體要求以及各項規劃目標，建立區域財稅政策體系以及財稅制度統籌與協調機制，是高質量落實黨中央的戰略部署的重要“抓手”。為此，提出以下三點建議：

　　第一，設立“長三角三省一市財稅政策委員會”，以協調區域財稅政策、統一管理機制為宗旨，建立四地省級聯席會議機制。以財稅政策為抓手，協調有關科教文、跨境基礎設施、人才流動、戶籍制度、投融資等政策。

　　第二，建立重點財稅政策協調機制。首先要建立區域內稅收優惠政策協調機制，其宗旨是突破要素流動障礙、公平對待要素流動、鼓勵要素優化配置等；其次要規范區域內財政補貼政策，其宗旨是實現區域公共服務均等化、優化區域產業結構布局、提升區域整體營商環境。

　　第三，調整區域財政體制。在現有“分稅制”財政體制不變的前提下，構建長三角區域橫向轉移支付制度，其宗旨是彌補區域間公共服務短板、糾正區域間公共項目外部性溢出效應偏差、處理區域間的成本補償與利益配置等。

　　（作者系上海財經大學中國公共財政研究院執行院長、教授）

責任編輯：張寧