原標(biāo)題：《每周金融觀察》制度建設(shè)是中小銀行改革的關(guān)鍵所在

　　來源：金融時(shí)報(bào)

　　周萃

　　今年以來，中小銀行深化改革受到持續(xù)關(guān)注。國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“金融委”）11月6日召開第九次會(huì)議提出，要深化中小銀行改革，健全適應(yīng)中小銀行特點(diǎn)的公司治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控體系，從根源上解決中小銀行發(fā)展的體制機(jī)制問題。

　　在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，聚焦中小銀行體制機(jī)制問題顯得尤為重要。今年以來，中小銀行經(jīng)營(yíng)管理暴露出一些問題，打贏防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，化解和處置中小銀行風(fēng)險(xiǎn)是必須解決的重要問題。因此，加快以完善資本補(bǔ)充機(jī)制和公司治理結(jié)構(gòu)為核心內(nèi)容的中小銀行改革，有助于中小銀行從根本上增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，實(shí)現(xiàn)自身長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

　　長(zhǎng)期以來，體制機(jī)制問題是中小銀行發(fā)展過程中始終存在的“沉疴頑疾”。以今年被監(jiān)管層實(shí)施托管或戰(zhàn)略重組的包商銀行、錦州銀行和恒豐銀行為例，清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院中國(guó)金融研究中心特邀研究員侯本旗曾作過深刻剖析：包商銀行的核心問題是信用危機(jī)和大股東控制，錦州銀行的核心問題是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部人控制，恒豐銀行的核心問題是資本金不足。上述三家銀行的問題癥結(jié)，在中小銀行中具有典型意義。而此前銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于對(duì)部分地方中小銀行機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)檢查情況的通報(bào)》中，則對(duì)中小銀行面臨的體制機(jī)制問題進(jìn)行了清晰地梳理，問題包括公司治理不健全、股東股權(quán)管理不規(guī)范、全面風(fēng)險(xiǎn)管理及內(nèi)部控制要求落實(shí)不到位、違規(guī)辦理信貸業(yè)務(wù)和處置不良資產(chǎn)及表外業(yè)務(wù)、同業(yè)業(yè)務(wù)、理財(cái)業(yè)務(wù)等八個(gè)方面。可見，體制機(jī)制問題就是中小銀行風(fēng)險(xiǎn)管理中的“牛鼻子”，從體制機(jī)制上對(duì)中小銀行進(jìn)行改革，將從根本上實(shí)現(xiàn)中小銀行良好穩(wěn)健發(fā)展。

　　中小銀行面臨的體制機(jī)制問題，混亂的公司治理結(jié)構(gòu)和松散的內(nèi)控機(jī)制是矛盾的主要方面。以包商銀行、錦州銀行和恒豐銀行為例，均不同程度存在公司治理問題，或股東關(guān)聯(lián)交易，或內(nèi)部人控制，公司治理流于形式，內(nèi)部管理混亂。目前，不少中小銀行股權(quán)高度分散，缺乏實(shí)質(zhì)性的控股股東，導(dǎo)致“所有者缺位”。由于缺少真正對(duì)股東負(fù)責(zé)的“人格化”持股主體，所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者缺乏監(jiān)督和激勵(lì)，導(dǎo)致了商業(yè)銀行公司治理效率的低下，并容易產(chǎn)生內(nèi)部人控制問題，造成治理失誤和嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。公司治理的另一大“短板”是股權(quán)管理弱化，難以遏制大股東控制。部分民營(yíng)資本通過違規(guī)資本運(yùn)作及股權(quán)安排等方式獲取控制權(quán)，越權(quán)干預(yù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)，服務(wù)自身利益，甚至指使機(jī)構(gòu)向關(guān)聯(lián)企業(yè)發(fā)放貸款后拒不歸還，惡意“掏空”機(jī)構(gòu)，將其作為自身“提款機(jī)”。

　　“三會(huì)一層”職責(zé)邊界不清、運(yùn)行效率較低，這也是困擾部分中小銀行發(fā)展的待解難題。所謂“三會(huì)一層”，是指股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、高級(jí)管理層，他們只有各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，才能在權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和管理層之間形成權(quán)責(zé)明確、運(yùn)作規(guī)范的相互協(xié)調(diào)、制衡機(jī)制。而在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，“三會(huì)一層”制度“形似而神不似”的問題較為突出，如煙臺(tái)銀行前后三任董事長(zhǎng)出問題，恒豐銀行兩任董事長(zhǎng)內(nèi)斗，“三會(huì)一層”制度形同虛設(shè)，未能對(duì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理產(chǎn)生應(yīng)有的影響。

　　沉疴需猛藥。強(qiáng)化中小銀行公司治理，未來需要優(yōu)化中小銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)。針對(duì)部分銀行股東資質(zhì)不合規(guī)、股權(quán)管理不到位、違規(guī)變更股權(quán)等問題，進(jìn)一步豐富優(yōu)質(zhì)股東來源，同時(shí)深化地方政府和國(guó)資改革，推動(dòng)地方政府從以往的直接行政干預(yù)轉(zhuǎn)向公司治理框架內(nèi)的出資人管理轉(zhuǎn)變，持續(xù)提高中小銀行公司治理的市場(chǎng)化程度。同時(shí)，要加強(qiáng)監(jiān)管部門的外部約束，完善審查審批，強(qiáng)化關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管，提高信息披露的透明度，尤其要加強(qiáng)股本結(jié)構(gòu)和股權(quán)信息披露。圍繞“三會(huì)一層”制度，應(yīng)多措并舉提升“三會(huì)一層”的履職效率，重點(diǎn)是明晰“三會(huì)一層”的職責(zé)邊界和責(zé)權(quán)利關(guān)系，保證所有權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)有效分離。

　　完善資本補(bǔ)充機(jī)制是本輪中小銀行改革的另一個(gè)重點(diǎn)。近年來，由于實(shí)體經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，加之銀行機(jī)構(gòu)表外非標(biāo)業(yè)務(wù)并表等因素，使得我國(guó)銀行機(jī)構(gòu)的資本比例出現(xiàn)下降趨勢(shì)，尤其是中小銀行的資本充足指標(biāo)下降幅度更加明顯。今年以來，圍繞拓寬中小銀行資本補(bǔ)充渠道，監(jiān)管層推出多項(xiàng)政策，包括商業(yè)銀行獲批發(fā)行無固定期限資本債券；允許保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資符合條件的銀行二級(jí)資本債券和無固定期限資本債券等。但總體來看，中小銀行資本補(bǔ)充能力仍然相對(duì)較弱，資本補(bǔ)充渠道也較為受限。中小銀行資本金缺口加大，長(zhǎng)期來看，必然導(dǎo)致中小銀行支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的信貸能力下降，也極容易誘發(fā)中小銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，在中小銀行普遍面臨較大資本補(bǔ)充壓力下，加快創(chuàng)新多渠道補(bǔ)充資本的重要性尤其突出。

　　對(duì)商業(yè)銀行來說，補(bǔ)充資本的方式有兩種：一種是內(nèi)源性的，比如依靠自身盈利；另一種是外源性的，如IPO、可轉(zhuǎn)債、定增、永續(xù)債、優(yōu)先股、二級(jí)資本債等。依靠?jī)?nèi)源積累補(bǔ)充資本是根本，但同時(shí)也應(yīng)該加快探索創(chuàng)新更多適合中小銀行的資本補(bǔ)充工具，提高永續(xù)債發(fā)行審批效率，降低優(yōu)先股、可轉(zhuǎn)債等準(zhǔn)入門檻，允許符合條件的中小銀行同時(shí)發(fā)行多種資本補(bǔ)充工具。此外，中小銀行還應(yīng)該繼續(xù)從自身管理方面“挖潛”，合理安排輕資本業(yè)務(wù)的比例，走“資本節(jié)約型”發(fā)展道路。

　　以城商行、農(nóng)商行、民營(yíng)銀行、村鎮(zhèn)銀行為主體的中小銀行，用占銀行業(yè)四分之一左右的資產(chǎn)規(guī)模扎根服務(wù)基層，在整個(gè)銀行體系中處于重要的基礎(chǔ)性地位，是發(fā)展普惠金融、服務(wù)民營(yíng)和小微企業(yè)的重要力量。因此，當(dāng)前中小銀行發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題必須予以重視，未來中小銀行改革必須持續(xù)聚焦于銀行發(fā)展的體制機(jī)制問題，以完善資本補(bǔ)充機(jī)制和健全公司治理機(jī)制為重點(diǎn)，推動(dòng)業(yè)務(wù)回歸本源，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更強(qiáng)支撐。

責(zé)任編輯：張國(guó)帥